湘江水質(zhì)再次引起公眾關(guān)注。湖南“壯士斷腕”湘江治污的決心背后，隱藏著眾多難以名狀的無力與有力，雖然經(jīng)過了無數(shù)次的曝光和詰問，但仍以超常的分量挑戰(zhàn)著湖南轉(zhuǎn)型的決策水準(zhǔn)與公共能力。
3年之前，湖南鐵腕治理洞庭湖：短短一年內(nèi)，湖區(qū)周邊的236家造紙企業(yè)關(guān)停234家，15日內(nèi)，洞庭湖水質(zhì)恢復(fù)到三類水質(zhì)，整治立竿見影，坊間一片喝彩。
而湘江全流域的治污風(fēng)暴比洞庭湖治理還早一年啟動，但時至今日，作為湖南的母親河，湘江何以如此脆弱甚或不堪一擊？本報“兩型拾問”記者對話湖南環(huán)保廳廳長蔣益民，發(fā)現(xiàn)湖南“壯士斷腕”湘江治污的決心背后，隱藏著眾多難以名狀的無力與有力，雖然經(jīng)過了無數(shù)次的曝光和詰問，但仍以超常的分量挑戰(zhàn)著湖南轉(zhuǎn)型的決策水準(zhǔn)與公共能力。
湘江“治理元年”
2006年10月，北京。首都青年記者編輯協(xié)會舉辦的一次可持續(xù)發(fā)展研討會上，本報記者與《中國水危機(jī)》作者、環(huán)保NGO組織——公眾與環(huán)境研究中心主任馬軍不期而遇。
彼時，馬軍主持開發(fā)的國內(nèi)首個公益性的水污染數(shù)據(jù)庫——“中國水污染地圖”剛剛出爐。得知記者來自湖南，馬軍熱心地打開筆記本指給記者看：在水污染地圖的流域污染物排名中，湘江流域的汞、鎘、六價鉻、鉛這幾種重金屬的排放量都位居全國首位，砷排放量名列第二，僅次于甘肅。
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“湘江的污染已有幾十年歷史，上游金屬礦的開采和冶煉，造成重金屬超標(biāo)，這些年問題開始加劇。”馬軍說，“由于重金屬在自然界難以降解，隨著其逐漸的累積，今后污染的風(fēng)險會一天天加大，即使減少排放，但過去累積的風(fēng)險不會在短期內(nèi)消除，而在局部地區(qū)它已經(jīng)累積到爆發(fā)的程度。”
換句話說，表面平靜風(fēng)光的湘江里面隱藏著大量的“定時炸彈”，時刻都有爆發(fā)的可能。
據(jù)后來統(tǒng)計(jì)，2006年一年之內(nèi)，湖南大小環(huán)境污染事故145起，其中較大以上的污染事故達(dá)17起，數(shù)字駭人。
但在省環(huán)保廳廳長蔣益民看來，當(dāng)時頻頻爆發(fā)的重大污染事故“既是壞事，又是好事”，因?yàn)?006年一系列污染事件催生了一輪輪針對湖南環(huán)境污染問題的行政執(zhí)法風(fēng)暴，特別是拉開了湘江治理的實(shí)質(zhì)性大幕，并延續(xù)至今。
同樣是2006年，周強(qiáng)調(diào)任湖南。今年6月8日，在以“轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式”為議題的省委常委專題會議上，升任省委書記已1個多月的周強(qiáng)回憶起2006年，也毫不回避“那是一個困難的年頭”。
2006年正是國家“十一五”規(guī)劃的第一年，國家首次將節(jié)能減排作為政府考核的硬指標(biāo)。而那一年，湖南城鎮(zhèn)生活污水處理率為18%，在全國排列倒數(shù)第二。環(huán)保部毫不留情地指出，按照這樣一個水平，湖南“十一五”時期根本不可能完成COD減排任務(wù)（COD為化學(xué)需氧量，是水中有機(jī)物消耗氧的含量，是反應(yīng)廢水污染程度的重要指標(biāo)之一），并將成為全國唯一一個完不成COD減排任務(wù)的省份。當(dāng)時省委省政府分析形勢后，決定背水一戰(zhàn)，借錢投資，投入100多個億啟動城鎮(zhèn)污水處理建設(shè)三年行動計(jì)劃。
說起這個“背水一戰(zhàn)”，周強(qiáng)頗感欣慰：前四年湖南COD減排52%，隨著62家污水處理廠的建設(shè)完成，今年完全有能力減排48%，實(shí)現(xiàn)減排目標(biāo)。
“從某種程度上說，2006年是湘江治理的元年”，據(jù)媒體報道，一位分管省領(lǐng)導(dǎo)曾這樣對記者說。
與地方保護(hù)主義的較量
“治污體制不改，花更多的錢可能也是枉然。”許久以來，相關(guān)部門和很多專家都在尋找中國治污的破解之道。
在中國，環(huán)境治理遭遇著各種各樣的瓶頸。從污水治理而言，就面臨著“九龍治水”的戲劇性尷尬：各個職能部門各自分管水資源的某一方面，如水利部門負(fù)責(zé)水量調(diào)度，環(huán)保部門負(fù)責(zé)水污染治理，農(nóng)業(yè)部門負(fù)責(zé)水生生物保護(hù)，林業(yè)部門負(fù)責(zé)濕地資源的保護(hù)，由此造成了利益上的沖突和管理上的漏洞，以及責(zé)任的不明晰。水資源本來是一個整體的相互聯(lián)系相互依賴的生態(tài)系統(tǒng)，人為將其分割，勢必造成整個鏈條的斷裂。而湖南在處理出現(xiàn)的水污染事件上，多多少少也存在著這些問題。
但對于1995年就進(jìn)入省環(huán)保局（注：2009年7月起升格為省環(huán)保廳），當(dāng)了8年多環(huán)保局長的蔣益民來說，這還不是最無奈的問題。“因?yàn)閺那皫兹问￠L起就一直對湘江治理問題比較重視，對各個部門之間的職責(zé)也做過比較明晰的確定和溝通。”加上蔣益民本人在環(huán)保戰(zhàn)線工作已多年，在治水問題上與其他部門的溝通和合作也一直比較順利。
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但蔣益民的“心病”在于環(huán)保執(zhí)法與地方保護(hù)主義的較量。在頻繁發(fā)生的污染事故背后，經(jīng)常看到環(huán)保部門與地方政府的博弈，結(jié)果又常常是地方政府背靠著“有利地形”而占據(jù)上風(fēng)。“一些貧困落后的縣市，無論是縣市領(lǐng)導(dǎo)還是環(huán)保局長，都很難正面暢通，他們的環(huán)保措施到不了位，該查處的不查處，該落實(shí)的不落實(shí)，甚至包庇違法企業(yè)，這常常讓我感到苦惱。”蔣益民禁不住嘆氣。
今年8月4日，永州市東安縣大江口鄉(xiāng)唐國平等一行8人來到省環(huán)保廳，反映當(dāng)?shù)匕蔡i業(yè)公司的環(huán)境污染問題。據(jù)唐國平反映，安太錳業(yè)公司自2004年成立，環(huán)境污染問題長期存在，廢水、廢氣和粉塵污染對當(dāng)?shù)鼐用裆a(chǎn)生活構(gòu)成極大危險，村民們多次向當(dāng)?shù)卣铜h(huán)保部門投訴，卻一直沒有得到妥善解決。更為嚴(yán)重的是，6月27日，當(dāng)?shù)卮迕駥⑦@一情況向上級環(huán)保部門投訴，7月19日該公司組織地方地痞流氓將上訪人打傷，上訪人生命健康受到極大威脅。
“粗放式的生產(chǎn)方式在一定時期內(nèi)還將在湖南廣泛存在，影響人民群眾的污染問題還會較為普遍，但少數(shù)地方基層對這些問題依然沒有引起重視，往往釀成一些不穩(wěn)定的社會問題。”蔣益民得知情況后，責(zé)成省環(huán)境監(jiān)察總隊(duì)當(dāng)晚立即趕赴東安縣，就安太錳業(yè)公司環(huán)境污染問題展開獨(dú)立調(diào)查和核實(shí)。結(jié)果發(fā)現(xiàn)投訴的污染情況屬實(shí)，省環(huán)境監(jiān)察總隊(duì)立即對安太錳業(yè)下達(dá)行政處罰，并建議東安縣政府對安太錳業(yè)公司實(shí)施停產(chǎn)整治。
“區(qū)域限批”的殺手锏
如果說，在現(xiàn)行財(cái)稅體制下，地方財(cái)政嚴(yán)重依賴地方大工業(yè)項(xiàng)目稅收，導(dǎo)致基層領(lǐng)導(dǎo)干部對環(huán)境保護(hù)有些漠然。那么，有沒有一種方法，將地方政府的經(jīng)濟(jì)增長這根神經(jīng)直接跟環(huán)境保護(hù)掛鉤呢？
今年6月18日，省環(huán)保廳向全省環(huán)保系統(tǒng)發(fā)出通報，暫停耒陽市除環(huán)境污染治理項(xiàng)目以外的建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評價文件審批，暫停安排耒陽市環(huán)保專項(xiàng)資金，由主管副省長約談耒陽市人民政府主要負(fù)責(zé)人。這是湖南對縣市級人民政府做出的史上最嚴(yán)厲的環(huán)境處罰。
“區(qū)域限批”，是一種被環(huán)保工作人員視為“殺手锏”、被許多地方官員稱為“連坐”的處罰制度。如果一家企業(yè)或一個地區(qū)出現(xiàn)嚴(yán)重環(huán)保違規(guī)事件，環(huán)保部門有權(quán)暫停這一企業(yè)或這一地區(qū)所有新建項(xiàng)目的審批，直至該企業(yè)或該地區(qū)完成整改。如果遭遇“區(qū)域限批”，該地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展將“欲速則不達(dá)”。
2007年1月10日在國家環(huán)保總局第三次“環(huán)評風(fēng)暴”中，河北唐山、山西呂梁、貴州六盤水、山東省萊蕪４個行政區(qū)域和大唐國際、華能、華電、國電四大電力集團(tuán)除循環(huán)經(jīng)濟(jì)類項(xiàng)目外的所有建設(shè)項(xiàng)目，都被國家環(huán)保總局停止審批。這是“區(qū)域限批”首次運(yùn)用，并取得了明顯效果。2007年4月，湘潭縣因?yàn)閷ο娼饔蛞患移髽I(yè)越權(quán)審批成為湖南“區(qū)域限批”的首個以身試法者，之后長達(dá)半年多時間，湘潭縣所有項(xiàng)目一律不批。而這一次，耒陽遭受此次處罰的原因在于“對群眾信訪和重金屬污染隱患處置不力”。
建設(shè)項(xiàng)目一律不批，這給靠投資拉動增長的縣域經(jīng)濟(jì)無疑是致命一擊，卻也極大提高了地方政府的辦事效率。
收到限批禁令后，耒陽市對轄區(qū)內(nèi)非法排污企業(yè)及落后產(chǎn)能企業(yè)進(jìn)行地毯式清理，同時出臺規(guī)定，將環(huán)保工作納入年終目標(biāo)管理考核范圍。僅僅花了2個月，耒陽共對60個排污企業(yè)進(jìn)行了整治，取締和淘汰46個企業(yè)，整改5個企業(yè)，對2010年底應(yīng)予淘汰的9家企業(yè)制定了切實(shí)可行的淘汰方案，確保年底淘汰到位。9月3日，省環(huán)保廳發(fā)函，解除對耒陽市建設(shè)項(xiàng)目區(qū)域限批，恢復(fù)環(huán)保專項(xiàng)資金安排。
不得不說，“區(qū)域限批”是一把利劍，而省環(huán)保廳已把這把利劍用過多次。為了改變化學(xué)需氧量減排滯后的狀況，全省各級實(shí)施了減排目標(biāo)“四掛鉤”政策。如因減排工作受到湖南省區(qū)域限批的永州市，對化學(xué)需氧量減排目標(biāo)落后的東安縣涉及水污染的項(xiàng)目實(shí)施了區(qū)域限批，對二氧化硫減排目標(biāo)落后的零陵區(qū)涉及大氣污染的項(xiàng)目實(shí)施了區(qū)域限批，對不能按期完成污水處理廠建設(shè)任務(wù)的縣區(qū)，每延遲完成一天處罰1萬元，其中5％由縣區(qū)領(lǐng)導(dǎo)個人承擔(dān)。
省委省政府8月12日出臺的《關(guān)于加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變推進(jìn)“兩型社會”建設(shè)的決定》也指出，把環(huán)評審批和環(huán)保“三同時”制度作為企業(yè)登記成立的前置條件。
“環(huán)保應(yīng)該成為轉(zhuǎn)變發(fā)展方式中的‘閘門’和‘調(diào)節(jié)閥’，經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展應(yīng)該由‘環(huán)境換取增長’向‘環(huán)境優(yōu)化增長’轉(zhuǎn)變，無論是重點(diǎn)流域、區(qū)域、城市的污染治理，還是建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評審批，還是限期治理、關(guān)停取締排污企業(yè)，都是為新型工業(yè)化項(xiàng)目提供環(huán)境容量的支撐。”蔣益民說。
廳長訪談：
“一些地方包庇違法企業(yè)，這讓我苦惱”
瀟湘晨報：生態(tài)環(huán)境建設(shè)是構(gòu)建和諧湖南改善民生的重要組成部分，環(huán)境保護(hù)是宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控的重要手段和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的四條底線之一。作為省環(huán)保廳廳長，在以“壯士斷腕”的決心抓環(huán)保工作的同時，你是否也有過無力感？你認(rèn)為湖南環(huán)保工作的“有力”和“無力”分別是什么？
蔣益民：近年來，湖南的環(huán)保工作在促進(jìn)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變上做了大量工作，也取得了許多明顯成效。“十一五”以來，全省完成工程減排項(xiàng)目796個，結(jié)構(gòu)減排項(xiàng)目764個，管理減排項(xiàng)目21個。我們開展了洞庭湖造紙企業(yè)污染整治，關(guān)停了環(huán)洞庭湖234家造紙企業(yè)，實(shí)現(xiàn)了湖泊水質(zhì)變清、生態(tài)環(huán)境改善、造紙產(chǎn)業(yè)升級的目標(biāo)，對環(huán)洞庭湖區(qū)外達(dá)不到產(chǎn)能和環(huán)保要求的583家企業(yè)實(shí)施停產(chǎn)整治。同時我們實(shí)施了湘江水污染綜合整治，截至去年底，完成整治項(xiàng)目1269個。
整體而言，湖南的環(huán)保工作沒有太大的問題，如果要說無力感，就是一些貧困落后的縣市，無論是縣市領(lǐng)導(dǎo)還是環(huán)保局長，很難正面暢通，環(huán)保措施到不了位，該查處的不查處，該落實(shí)的不落實(shí)，甚至包庇違法企業(yè)，這常常讓我感到苦惱。而出現(xiàn)這種情況的主要原因在于環(huán)保部門不是直管，而是由當(dāng)?shù)卣鞴埽…h(huán)保廳只能作一些業(yè)務(wù)指導(dǎo)。
瀟湘晨報：湖南對重污染行業(yè)建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施了部門聯(lián)合審批制度，重大招商引資項(xiàng)目實(shí)行環(huán)保“一票否決”、區(qū)域限批等，這些制度在實(shí)施過程中有哪些具體案例？產(chǎn)生了哪些影響？
蔣益民：湖南實(shí)施了環(huán)境保護(hù)前置審批制度，把環(huán)評審批和環(huán)保“三同時”制度作為對企業(yè)供水、供電、辦理建設(shè)許可證、土地使用證、生產(chǎn)許可證、營業(yè)執(zhí)照、銀行信貸等各種證照或登記的前置條件，換句話說，一個項(xiàng)目如果沒有通過環(huán)評許可，銀行不貸款，國土不征地，工商不辦執(zhí)照，發(fā)改委不備案，電力不供電。這一點(diǎn)在省市一級做得非常好，幾乎沒有例外。
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另外，我們對未完成污染減排任務(wù)、區(qū)域沒有環(huán)境容量、逾期未完成治理任務(wù)、環(huán)境違法行為嚴(yán)重以及當(dāng)?shù)卣铜h(huán)保部門不履行職責(zé)導(dǎo)致區(qū)域環(huán)境質(zhì)量惡化的縣市區(qū)，實(shí)行了“區(qū)域限批”制度。
今年完成48%減排任務(wù)沒問題
瀟湘晨報：COD減排“十一五”前四年只完成52%，今年必須一年內(nèi)完成48%。造成湖南COD減排滯后的原因是什么？一年完成48%可能嗎？今年只剩三個多月了，怎么確保完成任務(wù)？
蔣益民：造成湖南COD減排滯后的原因主要有兩個：一是增量太快，其實(shí)湖南每年COD減量在全國都排在前列，因?yàn)楹贤ㄟ^洞庭湖和湘江治理，取得了明顯成效，COD減量很大。但因?yàn)樵隽刻欤螱DP增長和城鎮(zhèn)化增速都位于全國前列，所以COD減排相對滯后。第二是湖南的污水處理到現(xiàn)在才形成能力，以前湖南污水處理能力很低，2008、2009年流域內(nèi)建成49家污水處理廠，目前基本運(yùn)行正常。要求今年建成的13家城市污水處理廠，目前已有12家建成投入試運(yùn)行，1家基本建成，流域內(nèi)基本實(shí)現(xiàn)縣城以上生活污水處理設(shè)施全覆蓋。今年下半年，隨著湖南污水處理廠陸續(xù)建成，具備污水處理能力，所以湖南完成十一五COD減排任務(wù)沒有問題。
瀟湘晨報：湘江流域水污染綜合整治三年計(jì)劃，目前已接近尾聲，三年計(jì)劃有哪些成果，它能否解決湘江的根本性問題特別是湘江的重金屬污染問題？湘江重金屬污染治理已提升到國家層面，重金屬污染治理能否還市民一個清潔的母親河？
蔣益民：湘江流域水污染綜合整治三年計(jì)劃取得了很大成效，重金屬排放大大減少，湘潭到長沙湘江段水質(zhì)兩年多來都沒有出現(xiàn)過超標(biāo)現(xiàn)象。現(xiàn)在湘江重金屬污染治理已提升到國家層面統(tǒng)籌謀劃，主要是解決遺留問題，比如湘江流域被重金屬污染的土壤和底泥等。這也為湘江治理重金屬污染帶來了難得的歷史機(jī)遇。
“特殊時期還加密監(jiān)測湘江水質(zhì)”
瀟湘晨報：湖南在處理水污染事件上是否也存在“九龍治水”問題？環(huán)保與其他部門如水利、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、海事等如何突破體制障礙共同治理湘江？
蔣益民：在國家層面，地區(qū)存在著“九龍治水”這樣的問題和矛盾湖南這方面問題不是很大，從前幾任省長開始，就明確了幾個部門的職責(zé)，而我本人在環(huán)保戰(zhàn)線呆的時間比較長，所以在處理這些問題上比較順利。
瀟湘晨報：6年前我采訪您時，您就曾說湘江治理上游市長要對下游水質(zhì)負(fù)責(zé)。這些年來，湘江市長們有沒有真正履行這種負(fù)責(zé)制？
蔣益民：“上游對下游負(fù)責(zé)”是我們這些年一貫堅(jiān)持的原則，實(shí)施得比較好。每個月我們都要檢測水質(zhì)，特殊時期還加密監(jiān)測，當(dāng)下游水質(zhì)超標(biāo)時會向上游報警。今年6月份，湘江支流上耒陽的水質(zhì)超標(biāo)，我們就對其進(jìn)行了區(qū)域限批、不安排環(huán)保經(jīng)費(fèi)，最近才剛剛解除限批禁令。
專家觀點(diǎn)：
提倡公眾和民間組織參與環(huán)保
趙章元中國環(huán)境科學(xué)研究院研究員，中國環(huán)境科學(xué)研究院湖泊環(huán)境研究室和近海環(huán)境研究室主任。
我國工礦企業(yè)多年來采取粗放型生產(chǎn)方式，致使環(huán)境污染不斷加劇。盡管近年來國家加大環(huán)境治理力度，但依然隱藏著某種不可忽略的重大環(huán)境污染問題。尤其是我國地下水污染，對廣大民眾的健康狀況存在著較大影響。
環(huán)保應(yīng)提倡公眾參與。公眾來監(jiān)督，替政府把關(guān)。動員公眾監(jiān)督污染企業(yè)向外排污了沒有，排放的污染物達(dá)標(biāo)了沒有，如果不達(dá)標(biāo)，我就能控告你。此外，還應(yīng)該寄希望于民間組織、NGO。事實(shí)上國外很多環(huán)境問題都是NGO組織實(shí)施的，且作用顯著。湖南湖北試點(diǎn)兩型社會建設(shè)，是否也可以考慮在動員民間組織力量上做些文章。
而從現(xiàn)實(shí)需求來看，“兩型”社會要求我們以最少的資源消耗獲得最大的經(jīng)濟(jì)效益和社會效益。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，新的社會中間層逐漸形成，公眾參與和志愿者行為已經(jīng)成為可能，政府作為職能的讓渡者和民間組織作為社會職能的承接者也為社會整合提供了條件，降低了政府維持社會秩序的成本。
另一方面，面對社會的高度分化和激烈的競爭，多元化的利益主體也迫切需要新的組織形式來維護(hù)自己的利益。維持社會機(jī)體的協(xié)調(diào)和統(tǒng)一，需要每個社會組織根據(jù)自己扮演的角色來履行各自的功能和充分發(fā)揮各自的作用。而民間組織在滿足人們需求和解決社會問題等方面則起到了政府和市場不可替代的作用。
很容易造成環(huán)保局為企業(yè)“站崗”
我國環(huán)保職能部門的管理并不是縱向管理，由當(dāng)?shù)卣?fù)責(zé)發(fā)工資，這直接造成了地方環(huán)保部門附屬于當(dāng)?shù)卣拢チ霜?dú)立權(quán)。政府為了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)增長，很容易造成環(huán)保局為企業(yè)“站崗”的局面。這個管理機(jī)制的改變是根本，否則當(dāng)?shù)丨h(huán)保即使發(fā)現(xiàn)問題，執(zhí)法能力上也很弱，現(xiàn)在全國很多地方都是如此，不止湖南。（記者：儲文靜）
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