在云南省曲靖市陸良縣小百戶鎮(zhèn)西橋工業(yè)園區(qū)一化工廠排污渠旁，農(nóng)田里已無法耕種，就連野草都難以存活。本報(bào)記者 楊姣攝
去年才遭遇百年大旱的云南，今年又陷“水貴如油”的窘境。2009年秋旱和2010年的秋、冬、春季連旱，在持續(xù)的旱災(zāi)面前，云南不少地方又恢復(fù)到多年前靠人背馬馱找水的局面。缺水之痛，再次暴露出云南抗旱防洪基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，難以應(yīng)對氣候變化帶來的極端天氣。
“大旱提醒我們，如果再不重視農(nóng)業(yè)的命脈水利設(shè)施，未來當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會發(fā)展都會受到影響。”九三學(xué)社云南省委員會的一位專家憂心忡忡地說。
中國青年報(bào)記者在云南山區(qū)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，這些地區(qū)不僅面臨水少的難題，更嚴(yán)重的是，本來就捉襟見肘的水源還面臨污染的困境。
水污染嚴(yán)重威脅農(nóng)村飲水安全
最近，在云南文山壯族苗族自治州丘北縣舍得鄉(xiāng)一農(nóng)戶家的水窖里，記者舀起一瓢水，只見水里蠕動著一些紅色小蟲。這個鄉(xiāng)沒有飲用水處理設(shè)施，農(nóng)戶都是在自家的小水窖里撒漂白粉，沒有撒到的地方就會生出紅色小蟲。即使是鄉(xiāng)政府的水窖，也是靠撒漂白粉消毒，喝起水來總有一股難聞的味道。
地處海拔2300米的舍得鄉(xiāng)，是文山州最偏僻、最貧困的少數(shù)民族聚居地區(qū)。2009年，全鄉(xiāng)人均年純收入只有1200元(是云南省農(nóng)民人均純收入的1/3左右)。
舍得鄉(xiāng)也是文山州唯一一個沒有用上自來水的鄉(xiāng)鎮(zhèn)。這里的水源在海拔1800米以下，但全鄉(xiāng)71%的群眾居住在1800米以上的山區(qū)。舍得鄉(xiāng)常年雨水較少，農(nóng)民洗衣服要用騾馬馱到有水源的地方洗，生活用水則全靠車外出去拉。拉一立方米水30元，裝滿一個20立方米的水窖就要600元，兩三個月要拉一次，這樣的支出讓農(nóng)民不堪重負(fù)。而且由于鄉(xiāng)政府財(cái)政資金困難，多年前沒有修建地下排污管網(wǎng)，導(dǎo)致現(xiàn)在污染治理難度大。
在舍得鄉(xiāng)，記者了解到，當(dāng)?shù)氐奶厣魑镒涎笥蟆⒀蠼瓤梢詾檗r(nóng)戶增加收入，但由于無水灌溉，農(nóng)民們根本不敢大規(guī)模栽種。
截至2010年年底，云南全省農(nóng)村飲水不安全人口達(dá)1240萬人，其中75%集中在山區(qū)、半山區(qū)。由于環(huán)境治理“重城市輕農(nóng)村”，絕大多數(shù)環(huán)保資金都投向城市和工業(yè)污染治理，農(nóng)村成為被遺忘的角落。對環(huán)保重視不夠的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)對農(nóng)村環(huán)境造成的污染更是驚人。
山區(qū)、半山區(qū)水源多靠降水，不但受降雨季節(jié)的影響，也受到工業(yè)廢水、城市生活污水，以及農(nóng)藥、化肥的威脅。而這些地區(qū)幾乎沒有水處理設(shè)施。全省1240萬農(nóng)村飲水不安全人口中，有1/3左右是由于水污染和水源破壞造成的。
農(nóng)村水源保護(hù)的法律真空
云南師范大學(xué)哲學(xué)與政法學(xué)院副教授禇俊英說，現(xiàn)行水源保護(hù)法律的調(diào)整對象主要是供城鎮(zhèn)居民使用的飲用水源，制度設(shè)計(jì)也主要是針對城鎮(zhèn)飲用水安全，農(nóng)村飲用水源的保護(hù)在法規(guī)中被一筆帶過，形成農(nóng)村飲用水源保護(hù)的法律真空。
禇俊英還指出，水質(zhì)的標(biāo)準(zhǔn)體系也十分混亂。與我國農(nóng)村飲用水源水質(zhì)相關(guān)的標(biāo)準(zhǔn)有建設(shè)部頒布的《生活飲用水源水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)》、衛(wèi)生部的《生活飲用水水質(zhì)衛(wèi)生規(guī)范》。另外，衛(wèi)生部和國家標(biāo)準(zhǔn)化管理委員會還就《生活飲用水衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)》進(jìn)行了修訂，并重新發(fā)布了《生活飲用水衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)》。《地面水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》也于1999年和2002年兩次被修訂，并最終被修訂為《地表水質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》。
而《飲用水水源保護(hù)區(qū)污染防治管理規(guī)定》有要求，在飲用水源保護(hù)區(qū)水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)上卻仍然要求要適用原《生活飲用水衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)》和原《地面水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》。
這些標(biāo)準(zhǔn)“政出多門”，某些特定問題的規(guī)定也不完全一致，監(jiān)管和執(zhí)法部門難以操作，不利于農(nóng)村飲用水源水質(zhì)保護(hù)。
“本來水質(zhì)監(jiān)測是確保農(nóng)村飲用水源水質(zhì)安全的重要一環(huán)，但我國廣大農(nóng)村飲用水源普遍缺少水質(zhì)監(jiān)測的制度保障。”禇俊英說，2009年，全國愛衛(wèi)會辦公室和衛(wèi)生部制定的《農(nóng)村飲用水水質(zhì)衛(wèi)生監(jiān)測管理辦法(試行)》中規(guī)定：“具體實(shí)施監(jiān)測工作的地方各級疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)對監(jiān)測結(jié)果的準(zhǔn)確性和真實(shí)性負(fù)責(zé)”，但如何負(fù)責(zé)卻沒有明確的下文。
“由于缺乏責(zé)任追究機(jī)制和信息公開機(jī)制，使得現(xiàn)有農(nóng)村飲用水水質(zhì)監(jiān)測制度對保護(hù)農(nóng)村飲用水源沒有太大意義。”禇俊英說。
水利資金遺忘的角落
在舍得鄉(xiāng)，鄉(xiāng)政府的幾位干部多次對記者說，如果上級部門能幫他們搞污染治理建設(shè)項(xiàng)目，同時(shí)建設(shè)一個小型水庫，就可以解決鄉(xiāng)政府所在地及周邊60%村寨的人畜飲水難題。
據(jù)悉，按照國家現(xiàn)行政策，作為農(nóng)村公共服務(wù)項(xiàng)目的小型骨干水源設(shè)施，建設(shè)資金主要由地方財(cái)政承擔(dān)。但在云南的山區(qū)，地方財(cái)政都非常困難，小型骨干水利設(shè)施的投入嚴(yán)重不足。資料顯示，云南省129個縣市區(qū)中有34個縣無中型水庫，8個縣連小型水庫都沒有，只能“靠天吃飯，聽天由命”。全省工程性缺水的矛盾十分突出。
“長期以來，由于農(nóng)灌水庫的收益低，各地?zé)嶂杂谛藿?lsquo;能發(fā)電、回收快、效益高’的水力發(fā)電建設(shè)，效益低的農(nóng)田水利設(shè)施無人問津。”九三學(xué)社云南省委員會的一位專家說，云南省大多數(shù)縣市是吃飯財(cái)政，一座小型水庫的除險(xiǎn)加固最少要100萬元，縣級財(cái)政根本無力承擔(dān)，貧困地區(qū)就更困難。以雨量充沛的保山為例，病險(xiǎn)水庫占了90%，有的泄不了洪，有的成為無法蓄水的空水庫。國家給小型水利工程的投入只有建設(shè)資金而沒有維修資金。保山三塊石水庫財(cái)政每年撥付10萬余元，只夠日常經(jīng)費(fèi)開支和工作人員的工資，而水庫每年的運(yùn)行和管理費(fèi)需近百萬元，水渠坍塌沒錢維修就成了常事。
而且，在已建成的水庫里，“重建輕管”的現(xiàn)象也十分突出。“十五”以來，云南興建了一批飲水解困和飲水安全工程，這些工程在正常年份可以發(fā)揮效益，但在大旱面前，由于缺少可持續(xù)水源，設(shè)備老化嚴(yán)重，基本沒有抵抗旱情的能力。
此外，地廣人稀的山區(qū)、半山區(qū)，人口分散，飲水設(shè)施的人均供給成本要高于其他地區(qū)，有些管網(wǎng)缺乏維護(hù)破損導(dǎo)致二次缺水。農(nóng)村供水用電的電價(jià)以動力電而非農(nóng)灌電來計(jì)算，也使供水價(jià)偏高。
記者在采訪中看到，云南不少地方病險(xiǎn)庫帶病運(yùn)作，空庫增多，水利設(shè)施淤塞，農(nóng)田道路損壞，原有的農(nóng)田用水遭到了嚴(yán)重破壞；擠占農(nóng)業(yè)水利設(shè)施的現(xiàn)象也十分突出，一些水庫甚至被租賃為水上娛樂場所。
多龍治水的管理格局
一方面是水貴如油，一方面卻是驚人的浪費(fèi)。記者在采訪中發(fā)現(xiàn)，由于管理的缺陷，影響了云南一些地區(qū)水資源的合理開發(fā)利用與管理，加劇了用水緊張及生態(tài)惡化，也削弱了抵抗水災(zāi)害的能力。
云南省政協(xié)委員李學(xué)英指出，現(xiàn)行水資源管理體制是，“一股水”被水利、城建、環(huán)保、國土等多部門分割管理，以致在水資源開發(fā)中，地下水與地表水、農(nóng)村水與城市水相分離。這種多龍治水的管理體制，違背了水循環(huán)的自然規(guī)律，造成一方面水資源有限，另一方面其優(yōu)化配置、高效利用又在多頭管理中難以實(shí)現(xiàn)。
在水利工程管理體制上，表面看來，大多數(shù)地方已經(jīng)界定了水利工程的性質(zhì)：公益性的工程，其運(yùn)行管養(yǎng)由財(cái)政“埋單”；準(zhǔn)公益性的由政府和市場共同負(fù)擔(dān)；經(jīng)營性的則完全由市場“埋單”。水利工程的長期運(yùn)行看似有了著落，但現(xiàn)實(shí)情況要復(fù)雜得多。
由于地方財(cái)力有限，而水利工程一直被視為全民的“福利設(shè)施”，不少靠市場運(yùn)作的水利工程，因投入不落實(shí)和水費(fèi)難收取等問題，處于投資無回報(bào)、耗費(fèi)無補(bǔ)償、維護(hù)無資金的境地。如果這樣的現(xiàn)狀不改變，就會落入一邊上馬新工程、一邊大量工程陷入病險(xiǎn)老化的惡性循環(huán)。
此外，就水價(jià)改革，有業(yè)內(nèi)人士指出，水價(jià)不改革，就難以刺激民眾自覺節(jié)水。據(jù)水利部門調(diào)查，目前全省農(nóng)業(yè)灌溉供水價(jià)僅為成本價(jià)的25%，工業(yè)供水為83.9%，生活供水為73.1%。水價(jià)與工程運(yùn)行管護(hù)成本嚴(yán)重倒掛，導(dǎo)致工程維護(hù)管理舉步維艱，投資水利無利可圖，社會資本、金融資本不愿進(jìn)入水利，建立多元化水利投入機(jī)制就無從談起。
低水價(jià)還掩蓋了水資源的稀缺性。結(jié)果是，一方面水資源嚴(yán)重短缺，另一方面水資源的驚人浪費(fèi)又比比皆是。興建再多的水利工程，水荒、水少、水臟等“水問題”依然難以破解，水利工程管理難以走上“以水養(yǎng)水”的良性循環(huán)。
據(jù)九三學(xué)社云南省委員會的調(diào)研，目前云南省地下水行政管理體制中，專業(yè)技術(shù)研究與行政管理脫節(jié)，政府行政部門間協(xié)調(diào)性差。
調(diào)研中專家們看到，云南省水利廳負(fù)責(zé)全省水資源的行政管理和規(guī)劃(含地下水資源)，但沒有地下水勘查方面的專業(yè)技術(shù)隊(duì)伍支撐。由于地下水勘查與地質(zhì)工作在專業(yè)技術(shù)方面密切相關(guān)，因此，專業(yè)技術(shù)隊(duì)伍主要分布在省國土資源廳和省地礦局，造成地表水開發(fā)與地下水資源利用行政上分割。
國土資源廳2007年完成的《云南省紅層缺水地區(qū)地下水資源勘查開發(fā)利用規(guī)劃》、2010年抗旱救災(zāi)完成的打井出水情況、后期水井的管理等涉及地下水資源的情況，水利廳基本不掌握情況。而水利廳2010年完成的《云南省地下水利用與保護(hù)規(guī)劃》，國土資源廳也不太了解。在以地表水利用為主、地下水資源為輔的原則下，兩種水資源的協(xié)調(diào)性很差，因此相關(guān)地下水勘查、開發(fā)、保護(hù)的規(guī)劃存在難執(zhí)行的問題。
如何破解“缺水之痛”
值得關(guān)注的是，在刺痛人心的缺水困境之下，云南一些地方政府開始。尋找破解之路。
2001年，楚雄彝族自治州姚安縣的小壩塘有1660個。但到了2010年，近30%的小壩塘不能蓄水或被填平改作他用，1畝以上水面的小壩塘已經(jīng)不足500個，農(nóng)村人畜飲水和消防用水問題凸顯。
隨后，該縣棟川鎮(zhèn)政協(xié)活動組提出的一份《關(guān)于加大對農(nóng)村小壩塘修復(fù)扶持資金的建議》受到了縣水利局的重視，小壩塘的權(quán)屬雖然是村組兩級，但縣水利局仍然經(jīng)過排查，挑選出最急需修復(fù)的部分小壩塘給予了資金扶持，幫助村組做好小壩塘的修復(fù)工作。同時(shí)，縣水利局還把36個小壩塘的修復(fù)項(xiàng)目上報(bào)到州計(jì)劃建設(shè)盤子中。并在摸底調(diào)查的基礎(chǔ)上，縣水利局啟動了農(nóng)村小型水利工程管理體制改革工作。
幾年前，昭通市威信縣縣城缺水4000立方米，部分居民飲水困難，縣里財(cái)政困難無力解決。后來采取授權(quán)經(jīng)營辦法，吸引民營企業(yè)投資500萬元，啟動了縣城后山供水工程。普洱市以水務(wù)一體化管理為突破口，配套推進(jìn)水價(jià)、水利工程管理體制等一攬子改革，優(yōu)化了水資源配置，拓寬了水利建設(shè)的融資渠道，改革當(dāng)年就吸引了民間資金2400多萬元參與水利建設(shè)。
此外，干旱期間，曲靖市陸良縣全縣一個“龍頭”管水。全縣所有水庫塘壩，只有陸良縣水務(wù)局局長簽字同意才能放水，為了節(jié)約用水，陸良縣芳華鎮(zhèn)戚家山村委會的一個小水庫，專門安排了人員進(jìn)行管理；大理白族自治州巍山彝族回族自治縣，幾乎每個村都規(guī)定管網(wǎng)供水和水質(zhì)較好的自涌水井，一律只能用來飲用。另外，云南還有一些縣鄉(xiāng)探索了“拍賣、轉(zhuǎn)讓、租賃、股份合作”等產(chǎn)權(quán)改革，使不少長期無人經(jīng)營的小型水利設(shè)施有了真正的“主人”。
“這些創(chuàng)新舉措，為‘為水所困’找到了一些可借鑒的答案和出路。”云南省政協(xié)委員李學(xué)英說，目前，爭取投資、爭上項(xiàng)目仍然是不少地方解決水問題的主要選擇。但現(xiàn)實(shí)告訴我們，破解“缺水”之痛，只是一味地爭投資、上項(xiàng)目，表面看起來，水利建設(shè)紅紅火火，熱熱鬧鬧，但結(jié)果“水”的深層問題并未解決。
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