從上個世紀(jì)90年代初開始，城市自來水行業(yè)啟動了大規(guī)模改革。改革領(lǐng)域包括政企分開、建立現(xiàn)代企業(yè)制度，拓寬資金渠道、引入外資、民資，推進(jìn)市場化，打破壟斷、引入競爭等多個方面。從目前看，改革取得了一些成果，但引發(fā)的問題也不少。
已進(jìn)行了哪些改革？
政企分開與建立現(xiàn)代企業(yè)制度
自來水改革首先是從“政企分開”與經(jīng)營企業(yè)“建立現(xiàn)代企業(yè)制度”開始的。政企分開與建立現(xiàn)代企業(yè)制度是同時進(jìn)行的。
對外資、民資開放
上個世紀(jì)90年代中期起，自來水行業(yè)開始引入外資。隨后，允許外企、民企以各種方式進(jìn)入經(jīng)營，一些自來水企業(yè)經(jīng)過改制、兼并重組、剝離不良資產(chǎn)后上市。
剝離社會功能
在政企分開的同時，將企業(yè)具有的社會功能大多剝離，企業(yè)原來辦的幼兒園、學(xué)校、醫(yī)院等具有社會功能的單位被剝離。
剝離輔業(yè)
計劃經(jīng)濟(jì)體制下很多城市的自來水經(jīng)營單位還經(jīng)營與自來水相關(guān)的其他經(jīng)營業(yè)務(wù)，如自來水設(shè)備制造，自來水設(shè)施的建設(shè)、設(shè)計，自來水設(shè)備、設(shè)施的修理等。剝離設(shè)備制造、規(guī)劃、設(shè)施建設(shè)等業(yè)務(wù)的主要目的：一是為了使自來水企業(yè)成為自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧的競爭主體，避免出現(xiàn)不公平競爭。二是為了提高政府補(bǔ)貼的使用效率，使政府補(bǔ)貼只補(bǔ)自來水供水，而不是補(bǔ)其他行業(yè)，減輕政府的財政壓力。三是使相關(guān)設(shè)備制造業(yè)、建筑業(yè)等競爭性市場得以開展公平競爭。
制水、供水、污水處理分開經(jīng)營
制水、供水、污水處理分開經(jīng)營改革要解決的問題：一是躲開引入外資、民資的政策限制，在制水領(lǐng)域引入發(fā)展需要的資金或者完成政府招商引資指標(biāo)。二是將認(rèn)為的自然壟斷網(wǎng)絡(luò)部分與不是自然壟斷的制水、污水處理分開，在可以開展競爭的部分引入競爭。在自來水行業(yè)，很多人認(rèn)為制水部分是可以引入競爭的，像電力行業(yè)的發(fā)電競價上網(wǎng)一樣。
改革行業(yè)管理制度
自來水行業(yè)管理制度的改革，一方面是解決自來水行業(yè)監(jiān)管的公平公正問題，使價格決策在公開透明的環(huán)境下進(jìn)行，避免過去單方面由政府決定的局面，更多地考慮用戶與經(jīng)營企業(yè)的利益。另一方面，一些地方的管理機(jī)構(gòu)由原各地的公用事業(yè)局改為水務(wù)局則是為了對水行業(yè)進(jìn)行統(tǒng)管，解決過去內(nèi)部矛盾重重、協(xié)調(diào)困難的局面。
怎樣看待已進(jìn)行改革的效果？
“建立現(xiàn)代企業(yè)制度”的結(jié)果
自來水行業(yè)建立現(xiàn)代企業(yè)制度的改革，部分取得成功。按照現(xiàn)代企業(yè)制度要求，現(xiàn)代企業(yè)的標(biāo)準(zhǔn)是“自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧、政企分開，管理科學(xué)”。在自來水行業(yè)的制水企業(yè)、供水企業(yè)，事實上都沒達(dá)到上述要求，只做到了政企分開，“自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧”很少能做得到。
“政企分開”的效果
總的來說，政企分開了。政企分開要解決的一個問題是建立有效、符合市場經(jīng)濟(jì)體制的政府監(jiān)管制度，建立起系統(tǒng)的監(jiān)管法律法規(guī)體系，建立起有效的監(jiān)管機(jī)構(gòu)體系，這一點，沒有做到。
對外資、民資開放的效果
引入外資、民資的主要目的是獲得發(fā)展需要的資金。獲取資金的短期目的達(dá)到了，一些地方政府確實引入了外資。但是，引入的基本上都是高成本資金甚至是難以承受的高利貸，所以在本屆政府換屆后，往往成為下屆政府難以解決的難題。
引入外企、民企經(jīng)營的另一個目的是改制，讓企業(yè)帶來新的經(jīng)營方式，提高經(jīng)營效率。實際上，進(jìn)入的外資、民資企業(yè)的意圖很多時候與政府的意圖正好相反。企業(yè)是因為看到原來的效率低下、壟斷，只要在現(xiàn)有條件下稍加改革即可獲得很多利益，并不想改變現(xiàn)狀。外企、民企進(jìn)入后首先要求得到的是政府更多的優(yōu)惠政策尤其是提高價格，而不是自己設(shè)法提高經(jīng)營效率。而且，人浮于事等問題難以解決，外企、民企也難以提高經(jīng)營效率。
剝離社會功能的效果
各城市的自來水企業(yè)剝離企業(yè)“辦社會”職能，將學(xué)校、醫(yī)院等機(jī)構(gòu)成功剝離，總體上擺脫了“辦社會”的拖累。但是，剝離并不徹底，企業(yè)為了獲得本單位職工子女在上學(xué)上的利益，對一些學(xué)校進(jìn)行贊助辦學(xué)。這與原來的企業(yè)辦社會雖有性質(zhì)上的不同，但也仍是“辦社會”的繼續(xù)。
剝離輔業(yè)的效果
總體上說，自來水行業(yè)剝離了原來的副業(yè)和輔業(yè)。但同時，自來水行業(yè)繼續(xù)涉足其他經(jīng)營性行業(yè)。以自來水經(jīng)營為根據(jù)地，向其他競爭性行業(yè)發(fā)展?？偟膩碚f，是剝離了原來的副業(yè)輔業(yè)，而轉(zhuǎn)向經(jīng)營其他競爭性業(yè)務(wù)。
制水、供水、污水處理分開經(jīng)營的效果
將制水、供水、污水處理分開經(jīng)營的主要目標(biāo)，是將明顯帶有自然壟斷性的管網(wǎng)供水部分與可引入競爭的部分分離，以便在制水與污水處理領(lǐng)域開展競爭。改革主要是在特大城市和大城市實施，一些中小城市沒有實施。因為中小城市制水、供水、污水處理分開經(jīng)營，縱向分割難以進(jìn)行。
即使在特大城市，分割后在制水、污水處理方面，也只是在設(shè)施建造、設(shè)備采購方面引入了競爭；在建設(shè)項目招投標(biāo)，經(jīng)營許可證競標(biāo)方面產(chǎn)生了競爭。在制水、供水、污水處理方面，有實質(zhì)意義的競爭沒有引入。
自來水制水、污水處理投資巨大，不允許出現(xiàn)過多剩余的競爭能力。另外，水資源有限，大多數(shù)地方也提供不出富余的可用于競爭的多余水資源。
行業(yè)管理制度改革的效果
自來水管理、監(jiān)管制度并沒有實質(zhì)性改變。監(jiān)管者對被監(jiān)管者的監(jiān)管實際上處于不到位狀態(tài)。
自來水行業(yè)的經(jīng)濟(jì)特性與社會特性#p#副標(biāo)題#e#
自來水行業(yè)的經(jīng)濟(jì)特性
管網(wǎng)性。
自來水供水從自來水廠到用戶，必須經(jīng)過自來水管網(wǎng)。沒有管網(wǎng)就不能供水，不經(jīng)過管網(wǎng)就不能經(jīng)營。
設(shè)施設(shè)備專用性。
自來水管網(wǎng)只能用于自來水輸水，不能用于其他用途。自來水制水設(shè)備設(shè)施也只能用于自來水制水，很難改為其他用途。
投資沉沒性與投資規(guī)模巨大。
自來水制水設(shè)備、設(shè)施、輸水管網(wǎng)的專用性決定了自來水設(shè)施設(shè)備投資的沉沒性。另外，自來水投資規(guī)模巨大，建成的設(shè)備、設(shè)施一旦不用，損失巨大。
產(chǎn)品的“資源性”與短缺性。
在全世界大多數(shù)地方，水都是短缺的自然資源，在我國尤其如此。在我國，很多城市都存在水資源供給不足，有的甚至需要依靠長距離輸水解決本地水資源不足問題。
自然壟斷性。
首先，自來水容易壟斷。在現(xiàn)代大中小城市尤其是大中城市，居民取得多來源的水源供應(yīng)幾乎是不可能的，更難以依靠自身能力解決。只要壟斷了水源或輸送管網(wǎng)，就可以造成壟斷。
其次，自來水經(jīng)營必須壟斷。其中的理由：一是大多數(shù)城市水資源緊張，需要統(tǒng)一配置，缺少可用于競爭的水資源。二是各種水源的水質(zhì)不一，需要保證統(tǒng)一質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。三是自來水廠向特定區(qū)域的消費者供水、管網(wǎng)統(tǒng)一，建設(shè)與管理成本最低，如果要出現(xiàn)競爭，就要建設(shè)多余的制水、輸水能力，代價巨大。而且即使出現(xiàn)多余的制水、輸水能力，也不一定能出現(xiàn)較強(qiáng)的競爭，因為還受水資源有限的制約。自來水經(jīng)營無論從資源的有效配置、供水的穩(wěn)定性還是經(jīng)濟(jì)效益上講，壟斷經(jīng)營都有相當(dāng)?shù)暮侠硇?。自來水?jīng)營具有明顯的規(guī)模經(jīng)濟(jì)與范圍經(jīng)濟(jì)特色，在理論上在一定區(qū)域內(nèi)，由一家經(jīng)營成本最低。
自來水行業(yè)的社會特性
城市居民生活甚至生存的必需品。水是城市居民生存、社會活動、經(jīng)濟(jì)活動必不可少的物品。必須保證讓所有的城市居民能夠得到生存和基本生活需要的水。所以，從人的生存、經(jīng)濟(jì)活動的持續(xù)與穩(wěn)定、社會活動的持續(xù)與穩(wěn)定方面，必須保證城市自來水供應(yīng)的穩(wěn)定、持續(xù)、可保障、用得起。不僅在價格上可承受，而且要在整個城市范圍內(nèi)讓所有的人方便地取得生存、生活需要的水。因為水涉及到人的生存，所以供水的社會意義重于其經(jīng)濟(jì)意義。自來水的改革與監(jiān)管，首先要保證穩(wěn)定、持續(xù)、保質(zhì)保量，讓所有人能得到、用得起。
不可或難以替代性。在城市居民生活、生產(chǎn)活動中，自來水是很少的幾種沒有替代或難以替代的物品之一。幾乎沒有任何東西能大部分替代自來水，更沒有完全能替代自來水的物品。
強(qiáng)烈的公益性。城市居民必須依靠自來水供應(yīng)，只是反映自來水重要性的一個方面。城市經(jīng)濟(jì)、整個城市的存在也依靠自來水。自來水供應(yīng)實際上是整個城市制造業(yè)、服務(wù)業(yè)及其他行業(yè)存在的基礎(chǔ)。自來水本身的經(jīng)濟(jì)意義遠(yuǎn)小于其對于整個經(jīng)濟(jì)、整個社會的意義。
未來需要解決的主要問題
發(fā)展問題
總體上說，在我國城市化正在快速發(fā)展的進(jìn)程中，加上過去的歷史欠賬，在未來很長一段時間，總量發(fā)展仍是需解決的主要問題。發(fā)展方面的問題主要從兩方面考慮：
發(fā)展的適度問題。自來水的發(fā)展既不能滯后于城市發(fā)展，也不能超前發(fā)展太多，滯后與超前發(fā)展都應(yīng)有一個較小的合理幅度。從這些年的改革情況看，自來水發(fā)展總體上比較合適，但在一些城市，超前的情況比較嚴(yán)重，造成了大量的資金、資源浪費，由于建設(shè)資金使用的是外資、民資，資金使用成本由現(xiàn)在的用戶承擔(dān)，還加重了當(dāng)前用戶的水費負(fù)擔(dān)。
經(jīng)營、發(fā)展的有效率問題。此問題應(yīng)該是目前自來水發(fā)展方面應(yīng)解決的主要問題。從過去的情況看，我國自來水的發(fā)展效率并不高，資金浪費嚴(yán)重，成本高昂，自來水供水管網(wǎng)漏損嚴(yán)重，總體上說沒建立起支持自來水經(jīng)營、發(fā)展有效率的體制、機(jī)制。
公益性或社會公平問題
合理的價格水平問題。既然自來水存在自然壟斷性，如果要價格合理，就必須加以管制，不管公營還是私營。合理的自來水價格水平應(yīng)該按公用事業(yè)價格辦法制定，不應(yīng)按商業(yè)定價，尤其要考慮低收入者的承受能力。價格需要反映水的經(jīng)濟(jì)價值、需要補(bǔ)償水的使用成本，也需要考慮節(jié)約用水問題，但這些考慮是在保證居民生存需要的基本水量之后。
穩(wěn)定、持續(xù)、可保障的供給問題。自來水是居民生活、社會活動、經(jīng)濟(jì)活動的必需品的性質(zhì)決定，城市自來水的供給必須是穩(wěn)定的和可保障的。既要保證足夠的數(shù)量，也要保證質(zhì)量。
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