黨的十六大以來(lái)的10年，是中國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)較快發(fā)展的10年，也是水污染治理思路發(fā)生重大轉(zhuǎn)變的10年。
10年間，從單一河流治理發(fā)展為綜合治理整個(gè)流域，從依靠末端治理發(fā)展為既注重減少排污量又注重生態(tài)保護(hù)，提高江河湖泊環(huán)境承載能力。10年間，全國(guó)主要水系重點(diǎn)監(jiān)測(cè)斷面中，Ⅰ～Ⅲ類水質(zhì)比例由29.1％提高到61.0％。
取得這些突破性進(jìn)展的關(guān)鍵就是實(shí)施了讓江河湖泊休養(yǎng)生息的戰(zhàn)略舉措。
改變水環(huán)境治理思路，促進(jìn)人與自然和諧相處
由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式粗放，大量的污水源源不斷地排入江河湖泊，超過(guò)了江河湖泊的環(huán)境容量，在一些地方，水污染事件頻發(fā)，生態(tài)系統(tǒng)不堪重負(fù)。
2002年，七大水系741個(gè)重點(diǎn)監(jiān)測(cè)斷面中，只有29.1％的斷面滿足Ⅰ～Ⅲ類水質(zhì)要求，40.9％的斷面屬劣Ⅴ類水質(zhì)。遼河、海河水系污染嚴(yán)重，劣Ⅴ類水體占60％以上；淮河干流為Ⅲ～Ⅴ類水體。
痛定思痛，傳統(tǒng)的發(fā)展方式與環(huán)境治理思路已經(jīng)無(wú)法適應(yīng)流域污染治理的需要。要恢復(fù)流域生態(tài)系統(tǒng)，必須尋找一條人與自然和諧發(fā)展的道路。
2008年年初，胡錦濤總書記從生態(tài)文明建設(shè)的戰(zhàn)略高度，提出讓江河湖泊休養(yǎng)生息。從此，休養(yǎng)生息成為中國(guó)水環(huán)境綜合治理的指導(dǎo)思想。
讓江河湖泊休養(yǎng)生息，其內(nèi)涵就是給江河湖泊以人文關(guān)懷，不斷減輕其污染負(fù)荷，恢復(fù)生態(tài)系統(tǒng)的活力。其根本目的是為了通過(guò)恢復(fù)水生態(tài)系統(tǒng)的良性循環(huán)功能，使經(jīng)濟(jì)社會(huì)長(zhǎng)期保持又好又快的發(fā)展態(tài)勢(shì)。
這一新理念的提出，源自對(duì)人與自然關(guān)系的重新定位思考，體現(xiàn)了對(duì)人與自然和諧相處的追求，是生態(tài)文明理念在水環(huán)境整治中的重要體現(xiàn)。
新理念催生新舉措。根據(jù)讓江河湖泊休養(yǎng)生息的總體要求，國(guó)務(wù)院及有關(guān)部門作出了一系列重大部署。
2008年以來(lái)，國(guó)務(wù)院下發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)重點(diǎn)湖泊水環(huán)境保護(hù)工作意見(jiàn)的通知》，陸續(xù)批復(fù)了淮河、海河、遼河、松花江、三峽庫(kù)區(qū)及上游等流域“十一五”水污染防治規(guī)劃，以及太湖流域水環(huán)境綜合治理總體方案，綜合運(yùn)用經(jīng)濟(jì)、法律和必要的行政手段，力爭(zhēng)從根本上解決水污染問(wèn)題。
從2008年6月1日起施行的修訂后的《中華人民共和國(guó)水污染防治法》，做出按流域或按區(qū)域防治水污染、實(shí)施水污染物總量控制、加大處罰力度等規(guī)定，將休養(yǎng)生息戰(zhàn)略從治理一河一湖提升到了全局性的高度。
2009年，胡錦濤總書記就重點(diǎn)流域污染防治作出重要批示，充分肯定了休養(yǎng)生息戰(zhàn)略取得的成效。
一年一個(gè)腳印，一年一個(gè)提升。隨著江河湖泊治理的深入推進(jìn)，制度在完善，措施在豐富，力度在加大。
2010年，國(guó)務(wù)院印發(fā)《全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃》，首次根據(jù)各地水資源情況、環(huán)境承載力等條件進(jìn)行主體功能區(qū)劃。
2011年，國(guó)務(wù)院出臺(tái)了《太湖流域管理?xiàng)l例》，批準(zhǔn)了《長(zhǎng)江中下游流域水污染防治規(guī)劃(2011~2015年)》，對(duì)規(guī)范流域水資源配置和保護(hù)，強(qiáng)化水污染防治措施和地方人民政府責(zé)任，作了明確規(guī)定。
2012年，國(guó)務(wù)院綜合考慮了流域水資源承載能力和環(huán)境承載能力，確定了流域2015年、2020年和2030年間水資源管理“三條紅線”控制指標(biāo)；《重點(diǎn)流域水污染防治規(guī)劃(2011~2015年)》、《全國(guó)重要江河湖泊水功能區(qū)劃》針對(duì)水質(zhì)的要求和水體的自然凈化能力，核定水域納污能力，以水功能區(qū)限制納污紅線為依據(jù)，以污染物總量減排為抓手，努力恢復(fù)江河湖泊的生機(jī)和活力。
理念決定路線，路線決定方法。由“劃區(qū)”到“劃線”，由“規(guī)劃”到“指標(biāo)”，休養(yǎng)生息戰(zhàn)略舉措實(shí)施的力度變大，范圍變廣。
經(jīng)過(guò)幾年的休養(yǎng)生息，我國(guó)的水體環(huán)境污染治理成效明顯:與2007年相比，2011年，國(guó)控?cái)嗝嫠|(zhì)達(dá)到或優(yōu)于Ⅲ類的比例增加了11.1％，劣Ⅴ類斷面比例下降了9.9％。許多流域的生態(tài)環(huán)境得到了明顯改善。
綜合治理，重現(xiàn)水清魚(yú)肥美景
水環(huán)境污染，問(wèn)題在水里，根子在岸上。岸上的工業(yè)污水、生活污水、禽畜糞便、化肥農(nóng)藥等污染物，大量進(jìn)入水體，超過(guò)水體自我凈化的能力。因此，讓江河湖泊休養(yǎng)生息，必須將控源截污作為關(guān)鍵，以流域水環(huán)境容量為基礎(chǔ)，對(duì)流域污染物排放總量進(jìn)行控制，同時(shí)倒逼產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。
從2006年下半年開(kāi)始，江蘇省連續(xù)開(kāi)展兩輪化工生產(chǎn)企業(yè)專項(xiàng)整治，累計(jì)關(guān)、停、并、轉(zhuǎn)化工生產(chǎn)企業(yè)5000余家，使全省化工生產(chǎn)企業(yè)總數(shù)削減了40％，從源頭上減少了排入太湖的污染物。
2008年，遼寧省在治理遼河污染過(guò)程中，對(duì)全省417家造紙企業(yè)全部實(shí)施了停產(chǎn)治理，取締了267家不符合國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策的造紙企業(yè)。
通過(guò)“減負(fù)”，水質(zhì)明顯改善。2011年，遼河干流創(chuàng)下了近年來(lái)最好水質(zhì)，化學(xué)需氧量豐水期達(dá)到Ⅲ類水體標(biāo)準(zhǔn)。
在關(guān)、停、轉(zhuǎn)的同時(shí)，讓江河湖泊休養(yǎng)生息還需要提高環(huán)境準(zhǔn)入門檻，執(zhí)行更嚴(yán)格的污染物排放標(biāo)準(zhǔn)。
2008年，環(huán)境保護(hù)部公布了制漿造紙、制藥等11項(xiàng)含有水污染物特別排放限值的國(guó)家排放標(biāo)準(zhǔn)；山東省在南水北調(diào)沿線區(qū)域執(zhí)行的COD排放標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)于2008年國(guó)家行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)2.5倍。
江蘇省制定了比國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)更嚴(yán)格的太湖流域污水排放標(biāo)準(zhǔn)，并對(duì)15條入湖河流實(shí)行“一河一策”的嚴(yán)格控源截流措施。2011年太湖4項(xiàng)水質(zhì)指標(biāo)濃度與2007年相比都有所下降，其中高錳酸鹽指數(shù)降幅為16.7％，氨氮降幅為43.6％，總磷降幅為11.0％，總氮降幅為13.4％。
減負(fù)不只針對(duì)工業(yè)企業(yè)。如何加快治污項(xiàng)目建設(shè)？如何實(shí)現(xiàn)工業(yè)生產(chǎn)污水和生活污水達(dá)標(biāo)排放？這些成為讓江河湖泊休養(yǎng)生息的另一個(gè)重要環(huán)節(jié)。
“十一五”時(shí)期，我國(guó)重點(diǎn)流域水污染防治專項(xiàng)規(guī)劃項(xiàng)目完成率為87％，較“十五”期間提高22.8個(gè)百分點(diǎn)，累計(jì)完成投資1389億元，是項(xiàng)目實(shí)施以來(lái)成效最好的5年。
黑龍江省《松花江流域水污染防治規(guī)劃(2006～2010年)》中的116個(gè)污染治理項(xiàng)目全部如期完工。淮河流域共建成230座城鎮(zhèn)污水處理廠，形成處理能力約每日918萬(wàn)噸。較2007年增加39座，新增處理能力約每日171萬(wàn)噸。沿淮4省流域轄區(qū)均實(shí)現(xiàn)縣級(jí)以上城市建成1座或1座以上污水處理廠。
為保障重點(diǎn)流域污染防治規(guī)劃順利實(shí)施，中央財(cái)政設(shè)立了“三河三湖”及松花江流域水污染治理專項(xiàng)資金。2007年、2008年分別安排“三河三湖”及松花江流域?qū)ｍ?xiàng)資金50億元。
2006年~2010年，吉林省投資50.39億元用于松花江流域水污染防治的86個(gè)重點(diǎn)工程項(xiàng)目；黑龍江省累計(jì)投入124億元污染防治資金治理松花江。
大投入帶來(lái)了大回報(bào)。對(duì)黑龍江省松花江流域55個(gè)河流斷面的最新監(jiān)測(cè)顯示，流域內(nèi)水質(zhì)達(dá)標(biāo)率比“十五”末提高了23.63％，水質(zhì)明顯好轉(zhuǎn)。
休養(yǎng)生息，既要“休息”，也要“養(yǎng)護(hù)”。
“休”可以通過(guò)控源截污實(shí)現(xiàn)。那么“養(yǎng)”該如何進(jìn)行？
流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)是一項(xiàng)長(zhǎng)期復(fù)雜的系統(tǒng)工程，上游、中游、下游必須統(tǒng)籌兼顧，涉及到很多部門。以往流域治理經(jīng)常出現(xiàn)“多龍治水、分段管理、條塊分割”的情況，讓政策措施難以順利推行。因此，江河湖泊休養(yǎng)生息，必須采取生態(tài)系統(tǒng)管理的方式治理水污染，統(tǒng)籌考慮江河上、中、下游地區(qū)的生態(tài)環(huán)境功能，實(shí)行污染治理和生態(tài)修復(fù)等綜合性措施。
2010年，遼寧省劃定遼河保護(hù)區(qū)，設(shè)立遼河保護(hù)區(qū)管理局，打破部門分割，開(kāi)創(chuàng)了“統(tǒng)籌規(guī)劃、集中治理、全面保護(hù)”的新局面。《黃河中上游流域水污染防治規(guī)劃》的出臺(tái)，也打破了行政轄區(qū)界限，將黃河上游7個(gè)省份聯(lián)合起來(lái)，共同治理黃河。
籌措了資金，理順了機(jī)制，要“養(yǎng)”好“傷痕累累”的江河湖泊，還需要科學(xué)技術(shù)的支撐。
“十一五”期間，國(guó)家實(shí)施“水體污染控制與治理科技重大專項(xiàng)”(簡(jiǎn)稱“水專項(xiàng)”)，在重污染行業(yè)減排、流域水質(zhì)目標(biāo)管理等關(guān)鍵技術(shù)領(lǐng)域取得了突破。
生態(tài)系統(tǒng)健康是根本，休養(yǎng)生息的本質(zhì)是生態(tài)修復(fù)。因此，讓江河湖泊休養(yǎng)生息，必須以恢復(fù)和保持生態(tài)系統(tǒng)健康為目標(biāo)，讓江河湖泊充滿活力，生生不息。
云南大理州啟動(dòng)洱海生態(tài)修復(fù)、流域水土保持等六大工程，“保濕護(hù)水”研發(fā)與集成形成湖泊入湖河流水質(zhì)改善與生態(tài)修復(fù)成套技術(shù)，示范區(qū)化學(xué)需氧量和氮磷負(fù)荷削減30％以上。2006年~2011年，洱海水質(zhì)連續(xù)多年保持在Ⅲ類。
山東省在休養(yǎng)生息的指導(dǎo)下，完善“治、用、保”流域綜合治污策略，綜合采取末端治理、結(jié)構(gòu)調(diào)整、清淤疏浚等全過(guò)程污染防治措施。截至2010年12月，魚(yú)類的蹤跡又再次出現(xiàn)在省控59條重點(diǎn)污染河流中。
在遼河保護(hù)區(qū)管理局沿河兩側(cè)1000米封育區(qū)內(nèi)，植被覆蓋率由13.7％提高到60％以上，延綿500公里的生態(tài)走廊已經(jīng)形成，410平方公里灘地草原長(zhǎng)勢(shì)良好。
創(chuàng)新政策制度，建立休養(yǎng)生息長(zhǎng)效機(jī)制
政策制度是讓江河湖泊休養(yǎng)生息戰(zhàn)略舉措順利實(shí)施的保障。
幾年來(lái)，各地綜合了多年來(lái)水污染治理經(jīng)驗(yàn)，并在此基礎(chǔ)上進(jìn)行創(chuàng)新，將休養(yǎng)生息戰(zhàn)略思想與各地具體情況緊密結(jié)合，做出了許多有益的嘗試。
落實(shí)責(zé)任，確保讓江河湖泊休養(yǎng)生息有人管、有人干。
松花江流域黑龍江、吉林、內(nèi)蒙古3省區(qū)，淮河流域山東、河南、安徽、江蘇4省，遼河、滇池、巢湖流域，都建立了相應(yīng)的水污染防治責(zé)任制。
江蘇省在太湖流域污染治理積極推行“河長(zhǎng)制”和“片長(zhǎng)制”，溝通水系，拓浚河道，整修河岸，清除淤泥，建設(shè)景觀帶。
隨后，“河長(zhǎng)制”在浙江和云南等地得到了推廣，對(duì)治理水污染起到了積極作用。從2008年實(shí)施“河長(zhǎng)制”開(kāi)始僅一年多，云南省36條出入滇池的河道74％以上水質(zhì)得到了明顯改善。湖北省在全省推廣地方黨政領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任重點(diǎn)水域“河長(zhǎng)”、“湖長(zhǎng)”、“庫(kù)長(zhǎng)”的做法，進(jìn)一步落實(shí)了地方官員的環(huán)境責(zé)任。
為了確保讓江河湖泊休養(yǎng)生息的措施落實(shí)到位，各級(jí)地方政府層層簽訂水污染防治目標(biāo)責(zé)任書，并作為領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)考核的重要內(nèi)容。
國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)《重點(diǎn)流域水污染防治專項(xiàng)規(guī)劃實(shí)施情況考核暫行辦法》，建立了跨省界斷面水質(zhì)考核制度。河北省出臺(tái)了水質(zhì)斷面考核機(jī)制，初步建立了規(guī)劃的定期調(diào)度、通報(bào)和考核制度，形成了推進(jìn)規(guī)劃目標(biāo)落實(shí)的部門聯(lián)動(dòng)機(jī)制。
讓不堪重負(fù)的江河湖泊“休養(yǎng)生息”，不是一個(gè)地方的事情，而是上下游的共同責(zé)任。過(guò)去，在流域中，上游保護(hù)換來(lái)下游發(fā)展，上游地區(qū)的好環(huán)境換不來(lái)好發(fā)展，保護(hù)的積極性很難持續(xù)。生態(tài)補(bǔ)償制度由此應(yīng)運(yùn)而生。
2010年，由財(cái)政部、環(huán)境保護(hù)部牽頭制定了《新安江流域水環(huán)境補(bǔ)償試點(diǎn)實(shí)施方案》，財(cái)政部下發(fā)的5000萬(wàn)元流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制試點(diǎn)啟動(dòng)資金，將安徽省黃山市新安江作為全國(guó)首個(gè)跨省流域水環(huán)境補(bǔ)償試點(diǎn)。
同年，河南省18個(gè)省轄市全面實(shí)行地表水水環(huán)境生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，涉及長(zhǎng)江、淮河、黃河和海河四大流域。2011年，全省共扣繳生態(tài)補(bǔ)償金2804.5萬(wàn)元。而2010年，這一數(shù)字是4638.2萬(wàn)元，下降了40％。
河南省環(huán)保廳副廳長(zhǎng)、新聞發(fā)言人段金生認(rèn)為:“這表明生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制已取得明顯成效。”2011年，河南省轄海河、黃河流域出省境斷面水質(zhì)100％的達(dá)標(biāo)率也印證了這一點(diǎn)。
目前，生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制已經(jīng)在河北、遼寧、山東、湖北等地推廣開(kāi)來(lái)。
在休養(yǎng)生息政策指導(dǎo)下，水污染加劇的趨勢(shì)得到遏制。2011年，我國(guó)化學(xué)需氧量排放總量為2499.9萬(wàn)噸，比2007年下降17.47％。
“十二五”伊始，休養(yǎng)生息戰(zhàn)略舉措繼續(xù)深入。在《重點(diǎn)流域水污染防治規(guī)劃(2011~2015年)》中提出了構(gòu)建控制單元的目標(biāo)指標(biāo)體系的目標(biāo)，根據(jù)流域自然匯水特征與行政管理需求，重點(diǎn)流域共劃分37個(gè)控制區(qū)、315個(gè)控制單元，實(shí)施分類指導(dǎo)。
隨著讓江河湖泊休養(yǎng)生息的戰(zhàn)略舉措的深入實(shí)施，水清魚(yú)肥的美景必將重現(xiàn)。
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