編者按
十一屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十八次會(huì)議近期初次審議了《環(huán)境保護(hù)法修正案(草案)》，并向社會(huì)廣泛征求意見(jiàn)。本月30日，意見(jiàn)征集將截止。
9月19日，環(huán)境保護(hù)部組織環(huán)保系統(tǒng)人員召開(kāi)了環(huán)保法修改座談會(huì)，來(lái)自近20個(gè)省、自治區(qū)、計(jì)劃單列市環(huán)保廳和環(huán)保局法規(guī)處的相關(guān)負(fù)責(zé)人以及部分廳局長(zhǎng)參加了此次座談會(huì)。大家集思廣益，結(jié)合地方實(shí)踐對(duì)環(huán)保法修改提出了許多重要建議。
“我從事環(huán)保工作30多年了，快退休了終于盼來(lái)環(huán)保法修訂，可看了修正案草案，感覺(jué)‘不解渴’。”
新疆維吾爾自治區(qū)環(huán)保廳法規(guī)處處長(zhǎng)依明江說(shuō)，為什么要修訂環(huán)保法？現(xiàn)行的《環(huán)境保護(hù)法》實(shí)行了23年了，加上之前試行版本運(yùn)行的10年，到今年是33年。這么多年，國(guó)家的環(huán)保大會(huì)都召開(kāi)了7次，好多新政策、新做法需要吸納、借鑒進(jìn)來(lái)。可看了目前的草案，感覺(jué)還要做大量的工作。
各地法規(guī)處的負(fù)責(zé)人也紛紛表達(dá)了相似的感受。深圳市人居環(huán)境委法規(guī)處副處長(zhǎng)洪曉群認(rèn)為，草案解決了部分環(huán)境管理的難點(diǎn)熱點(diǎn)問(wèn)題，但總體看修改比較保守，有點(diǎn)遺憾。
內(nèi)蒙古自治區(qū)環(huán)保廳法規(guī)處處長(zhǎng)張衛(wèi)東表示，要好好把握難得的修法時(shí)機(jī)，把實(shí)踐中行之有效的做法納入法律，強(qiáng)化責(zé)任、理順關(guān)系。這部法律應(yīng)當(dāng)管長(zhǎng)遠(yuǎn)，小修小改解決不了問(wèn)題。
上海市環(huán)保局法規(guī)處副處長(zhǎng)余飛麟則認(rèn)為：“地方立法可以就事論事一點(diǎn)，但國(guó)家立法必須考慮體系問(wèn)題，否則難以體現(xiàn)國(guó)家立法的水平，也解決不了太多實(shí)際問(wèn)題。”
“環(huán)保法修訂是必要的，但目前仍有不足。建議多一點(diǎn)時(shí)間推敲，不要倉(cāng)促通過(guò)。”廣西壯族自治區(qū)環(huán)保廳法規(guī)處處長(zhǎng)甘陽(yáng)說(shuō)到。
基本原則：空白如何填補(bǔ)？
“草案沒(méi)有明確環(huán)保的基本原則，這是一個(gè)缺失。”陜西省環(huán)保廳法規(guī)處處長(zhǎng)宋東剛建議，將環(huán)境優(yōu)先、預(yù)防為主、統(tǒng)一監(jiān)管等內(nèi)容作為原則，在法律中予以明確。并且，應(yīng)當(dāng)在整部法律的制度設(shè)計(jì)中貫穿環(huán)境優(yōu)先理念。
西安市環(huán)保局法規(guī)處處長(zhǎng)戚岳漢也肯定了環(huán)境優(yōu)先的重要性，認(rèn)為它不僅是環(huán)保工作的基本原則，更是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展應(yīng)當(dāng)始終秉承的信條，應(yīng)當(dāng)放入總則。
“草案的第七條提出，國(guó)家環(huán)境保護(hù)規(guī)劃應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持保護(hù)優(yōu)先、預(yù)防為主、綜合治理、突出重點(diǎn)、全面推進(jìn)的原則。但這里強(qiáng)調(diào)的是‘規(guī)劃’，和整部環(huán)保法的基本原則還是有差別的，”依明江說(shuō)，“不需要強(qiáng)調(diào)規(guī)劃要堅(jiān)持哪些原則，而是要強(qiáng)調(diào)國(guó)家的環(huán)保工作應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持哪些原則。”
依明江還提出，“資源開(kāi)發(fā)可持續(xù)”、“生態(tài)環(huán)境保護(hù)可持續(xù)”這“兩個(gè)可持續(xù)”應(yīng)當(dāng)在法律中有所體現(xiàn)。《新疆維吾爾自治區(qū)環(huán)境保護(hù)條例》就規(guī)定：環(huán)境保護(hù)應(yīng)當(dāng)貫徹資源開(kāi)發(fā)可持續(xù)、生態(tài)環(huán)境可持續(xù)的發(fā)展方針，堅(jiān)持環(huán)保優(yōu)先、生態(tài)立區(qū)、全面規(guī)劃、預(yù)防為主、防治結(jié)合、綜合治理的原則，以保護(hù)現(xiàn)有的生態(tài)為基本目標(biāo)，全面加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境的保護(hù)和建設(shè)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和環(huán)境效益的統(tǒng)一。
環(huán)境定義：怎樣與時(shí)俱進(jìn)？
“我們看到，修改后的法律對(duì)環(huán)境的解釋一個(gè)字都沒(méi)變。像是光污染、電磁輻射污染，這些都應(yīng)該是環(huán)保法調(diào)整對(duì)象，卻沒(méi)有納入法律中。”江蘇省環(huán)保廳法規(guī)處副處長(zhǎng)賀震表示，原有法律對(duì)“環(huán)境”的定義已經(jīng)不能滿(mǎn)足當(dāng)前環(huán)保工作的需要。
依明江表示：“像光源污染、熱源污染這些問(wèn)題，我們要管，沒(méi)有上位法支持，我們不管，又算是環(huán)境污染。”法律不完善，使得實(shí)踐工作進(jìn)退兩難。
他指出，環(huán)境的概念從1979年沿用至今，草案沒(méi)有增加新的內(nèi)容，這顯然是一種滯后。像是冰川、濕地等內(nèi)容就已經(jīng)被寫(xiě)入了《新疆維吾爾自治區(qū)環(huán)境保護(hù)條例》，條例的第二條明確，“本條例所稱(chēng)環(huán)境，是指影響人類(lèi)生存和發(fā)展的各種天然的和經(jīng)過(guò)人工改造的自然因素的總體，包括大氣、水、土壤、礦藏、森林、草原、冰川、濕地、野生生物、自然遺跡、人文遺跡、自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、城市和鄉(xiāng)村等。”
過(guò)程監(jiān)管：不可缺少的一環(huán)
環(huán)保法修改后的第二十六條表述為：“建設(shè)項(xiàng)目中防治污染的設(shè)施，必須與主體工程同時(shí)設(shè)計(jì)、同時(shí)施工、同時(shí)投產(chǎn)使用。防治污染的設(shè)施必須經(jīng)原審批環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件的環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)驗(yàn)收合格后，該建設(shè)項(xiàng)目方可投入生產(chǎn)或者使用。”
安徽省環(huán)保廳副廳長(zhǎng)王文有認(rèn)為，這一條表述的“三同時(shí)”制度存在兩大漏洞：一是事后補(bǔ)評(píng)，二是邊建邊評(píng)。“這帶來(lái)許多隱患，相當(dāng)于給重大項(xiàng)目環(huán)境違法開(kāi)了口子。”他建議，在第二十六條寫(xiě)入環(huán)境監(jiān)理的內(nèi)容，加強(qiáng)建設(shè)過(guò)程中的監(jiān)管。
依明江也表示，環(huán)境監(jiān)理制度是環(huán)保工作的新領(lǐng)域，為保護(hù)環(huán)境提供了新抓手，在實(shí)際工作中非常必要。例如，石油管線(xiàn)的建設(shè)周期長(zhǎng)達(dá)兩三年，在這個(gè)過(guò)程中誰(shuí)來(lái)保證它不破壞環(huán)境？這就需要介入監(jiān)理的概念。
“科研、勘探階段的環(huán)評(píng)也必須跟上。如果勘探了3年，之后再環(huán)評(píng)，這時(shí)候樹(shù)都沒(méi)了，草原也沒(méi)了，再管就來(lái)不及了。”依明江說(shuō)。
環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策：推行當(dāng)于法有據(jù)
“實(shí)踐中行之有效的做法，像綠色信貸、環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)等，這些政策應(yīng)當(dāng)以法律的形式進(jìn)行固定。”余飛麟表示，目前我國(guó)有不少環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策在實(shí)踐中推行，并且卓有成效。
王文有指出，近些年來(lái)，根據(jù)國(guó)務(wù)院的要求，環(huán)保部門(mén)積極探索試行的環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策，像綠色信貸、排污權(quán)交易，都是國(guó)際上已經(jīng)廣泛推行的做法。這些在實(shí)踐中都比較成熟，但在上位法中卻沒(méi)有相關(guān)規(guī)定。他建議，在很多地方都證明效果很好的政策，應(yīng)當(dāng)在法律中體現(xiàn)，提供相應(yīng)的法律依據(jù)。
“排污權(quán)有償使用在浙江、江蘇等地已經(jīng)實(shí)施，深圳上個(gè)月也開(kāi)始摸底運(yùn)行，法律上卻仍缺失。”洪曉群說(shuō)。
重慶市環(huán)保局法規(guī)處副處長(zhǎng)劉洪平也表示，此次修改的環(huán)保法沒(méi)有把環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)等內(nèi)容納入，這些政策推行起來(lái)，就缺乏法律支撐，面臨許多困難。
“許多環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策我們一直在做。很多地方都是摸著石頭過(guò)河，推進(jìn)了這么多年，非常不容易，在法律中應(yīng)當(dāng)提到。”依明江說(shuō)。
部門(mén)聯(lián)動(dòng)：怎樣避免扯皮？
“環(huán)境保護(hù)不是環(huán)保部門(mén)一家的事，光憑單打獨(dú)斗干不好，必須建立部門(mén)聯(lián)動(dòng)機(jī)制。”余飛麟認(rèn)為，要想各項(xiàng)法規(guī)政策得到有效執(zhí)行，其他部門(mén)的配合必不可少。他舉例說(shuō)，工商年檢就是一個(gè)很好的抓手，可以通過(guò)這一環(huán)節(jié)，讓工商管理部門(mén)給環(huán)保把關(guān)。
賀震也表示：“如果環(huán)保體制機(jī)制理不順，反而會(huì)制造出新的矛盾，九龍治水給我們的教訓(xùn)已經(jīng)夠深刻了。現(xiàn)在的草案中，總量控制的相關(guān)規(guī)定不夠科學(xué)，它涉及不同部門(mén)的職能交叉，很有可能制造新的矛盾和造成扯皮。這不是與時(shí)俱進(jìn)，而是開(kāi)倒車(chē)。”
草案中，修改后的第十九條規(guī)定，國(guó)務(wù)院發(fā)展改革部門(mén)會(huì)同有關(guān)部門(mén)應(yīng)當(dāng)遵循公平、科學(xué)、合理原則，研究提出國(guó)家重點(diǎn)污染物總量控制約束性指標(biāo)分配意見(jiàn)，報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)。
“‘十一五’期間，總量控制指標(biāo)的制定、考核均由環(huán)保部門(mén)推進(jìn)，并且是卓有成效的。為什么突然改成發(fā)展改革部門(mén)負(fù)責(zé)？有點(diǎn)兒莫名其妙。”王文有表示。
此外，修改后的第十二條為“環(huán)境保護(hù)規(guī)劃應(yīng)當(dāng)與全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃等相銜接。”這也讓大部分與會(huì)人員難以理解。
“應(yīng)當(dāng)明確環(huán)保規(guī)劃基礎(chǔ)性、全局性、關(guān)鍵性地位，而不是服從服務(wù)于經(jīng)濟(jì)規(guī)劃。”賀震表示，江蘇就把“十二五”環(huán)保規(guī)劃作為四個(gè)基本規(guī)劃之一，放在極其關(guān)鍵的位置。
在會(huì)上，大家關(guān)注的另一個(gè)焦點(diǎn)是草案中諸多的“會(huì)同”。“國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)會(huì)同有關(guān)部門(mén)根據(jù)國(guó)家環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和國(guó)家經(jīng)濟(jì)、技術(shù)條件，制定國(guó)家污染排放標(biāo)準(zhǔn)。”“國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)會(huì)同國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)，根據(jù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃綱要編制國(guó)家環(huán)境保護(hù)規(guī)劃，經(jīng)國(guó)務(wù)院宏觀(guān)經(jīng)濟(jì)調(diào)控部門(mén)綜合平衡后，報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)并公布實(shí)施。”
福建省環(huán)保廳法規(guī)處處長(zhǎng)劉春新認(rèn)為，這些條款中的“會(huì)同”實(shí)行起來(lái)，可能有許多麻煩，環(huán)保部門(mén)會(huì)面臨這樣那樣的妥協(xié)和讓步，制定出的標(biāo)準(zhǔn)、做出的決策很可能不倫不類(lèi)。
王文有也表示，涉及環(huán)境問(wèn)題的部門(mén)大大小小有近20個(gè)，相關(guān)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)也有幾百種，條條都需要征得其他部門(mén)同意，最終會(huì)讓環(huán)保部門(mén)筋疲力盡。
違法成本低：怎么解決？
目前，我國(guó)環(huán)境違法成本低的局面還未根本扭轉(zhuǎn)。如何解決這一問(wèn)題？與會(huì)人員不約而同地提到了“按日計(jì)罰”。
劉洪平說(shuō)：“重慶把按日計(jì)罰寫(xiě)入了《重慶市環(huán)境保護(hù)條例》，實(shí)行多年來(lái)，效果非常好，沒(méi)有引起一起行政復(fù)議或者訴訟。在按日計(jì)罰的巨大威懾力下，企業(yè)紛紛改正了違法行為。”
據(jù)了解，自2007年《重慶市環(huán)境保護(hù)條例》施行以來(lái)，重慶市嚴(yán)格監(jiān)管，實(shí)行按日計(jì)罰等措施，取得明顯成效。部門(mén)監(jiān)督管理和企業(yè)自覺(jué)守法意識(shí)呈現(xiàn)“兩個(gè)強(qiáng)化”，環(huán)境違法案件和拒不改正違法行為“雙下降”。
賀震也表示：“草案中規(guī)定的處罰強(qiáng)度、力度不夠，連按日計(jì)罰都沒(méi)有體現(xiàn)。”
此外，草案中另一處修改也飽受質(zhì)疑。原環(huán)保法第三十六條和第三十七條被合并為第三十八條，修改為：“擅自拆除或者閑置防治污染的設(shè)施，污染物排放超過(guò)規(guī)定的排放標(biāo)準(zhǔn)的，由環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)依法給予處罰。”
“如果只是擅自拆除防治設(shè)施，而排放沒(méi)超標(biāo)的話(huà)，那這一行為還要不要受處罰？”洪曉群提出了疑問(wèn)，“拆除設(shè)施后，可能暫時(shí)不超標(biāo)，但企業(yè)是可以隨時(shí)調(diào)整的。很可能環(huán)保人員走后，企業(yè)一調(diào)整，排放就超標(biāo)了。”因此，他建議，只要有拆除行為，不論是否超標(biāo)，都給予相應(yīng)處罰。
余飛麟提出，要根本扭轉(zhuǎn)違法成本低的局面，不一定單靠制定具體處罰條款，還可以采取其他措施，例如，對(duì)違法嚴(yán)重企業(yè)實(shí)行差別化水價(jià)、電價(jià)。
差別化政策：有無(wú)必要？
“我建議，環(huán)保法中明確各地可以根據(jù)自身情況，制定差別化政策。”
依明江舉例說(shuō)明，“新疆和廣州、上海都用一個(gè)政策行嗎？在新疆的戈壁灘，你走出幾公里、走上好幾天都看不到一個(gè)人。新疆不僅要制定向水體排放的標(biāo)準(zhǔn)，還要制定向陸地排放的標(biāo)準(zhǔn)。這是由當(dāng)?shù)氐奶攸c(diǎn)決定的。”
“差別化政策不等于放寬政策。”依明江強(qiáng)調(diào)，某些標(biāo)準(zhǔn)，烏魯木齊甚至比其他省市更嚴(yán)格。
責(zé)任追究：板子打向誰(shuí)？
甘陽(yáng)表示：“在基層出了事故，被追究責(zé)任的環(huán)保工作人員可能達(dá)幾十名，他們會(huì)面臨行政處分、撤職、開(kāi)除等嚴(yán)厲處分。以廣西為例，環(huán)境監(jiān)察市一級(jí)的3個(gè)負(fù)責(zé)人，都不同程度受過(guò)處分。”
相對(duì)的，企業(yè)面臨的卻往往不會(huì)是這樣的“重板子”。據(jù)甘陽(yáng)介紹，對(duì)企業(yè)的處罰，多為罰款，且數(shù)額非常有限，其次是停產(chǎn)，最嚴(yán)重的是關(guān)閉，并且關(guān)閉的標(biāo)準(zhǔn)很高，一般很難關(guān)閉。
這“一重一輕”，體現(xiàn)出了制度設(shè)定的不對(duì)稱(chēng)。甘陽(yáng)表示，法律談到企業(yè)責(zé)任，往往只有短短一兩句話(huà)。而政府人員面對(duì)責(zé)任追究時(shí)，卻常常要付出沉重代價(jià)。他認(rèn)為，這與環(huán)保法最初制定時(shí)的歷史背景有關(guān)。當(dāng)時(shí)，所有的企業(yè)都是國(guó)有企業(yè)。環(huán)保法對(duì)企業(yè)比較手軟，也是受歷史條件所限。
“目前，我國(guó)大部分企業(yè)都是私營(yíng)企業(yè)，并且企業(yè)主和相關(guān)負(fù)責(zé)人都是成年人。他們有義務(wù)了解什么能干、什么不能干，而不是讓環(huán)保部門(mén)像幼兒園老師一樣反復(fù)交待。”甘陽(yáng)介紹，企業(yè)一個(gè)月不知道要接待多少次登門(mén)的環(huán)保工作人員，但違法行為仍時(shí)有發(fā)生，與法律的責(zé)任追究制度不無(wú)關(guān)系。
“這就好比一個(gè)罪犯應(yīng)當(dāng)對(duì)自己的行為負(fù)主要責(zé)任，而不是讓警察首先負(fù)起最重的責(zé)任。”甘陽(yáng)表示，應(yīng)首先突出企業(yè)責(zé)任，其次才是監(jiān)管責(zé)任。不把企業(yè)責(zé)任放在獨(dú)立、突出的位置，做不好環(huán)保法。
依明江也表示，環(huán)保法應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)對(duì)整個(gè)社會(huì)的約束，而不是僅僅管住環(huán)保局。保護(hù)環(huán)境人人有責(zé)，政府、環(huán)保部門(mén)、企業(yè)、個(gè)人都應(yīng)擔(dān)負(fù)起責(zé)任。
《環(huán)境保護(hù)法》征求修改意見(jiàn)啟事
十一屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十八次會(huì)議近期初次審議了《環(huán)境保護(hù)法修正案(草案)》，全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)公開(kāi)了修改草案、起草說(shuō)明和修改前后對(duì)照表等相關(guān)文件，并向社會(huì)廣泛征求意見(jiàn)。
為便于建言獻(xiàn)策，公眾可以直接登錄“中國(guó)人大網(wǎng)”(www.npc.gov.cn)提出意見(jiàn)；也可以將意見(jiàn)寄送全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)(北京市西城區(qū)前門(mén)西大街1號(hào)，郵編：100805，信封上請(qǐng)注明“環(huán)境保護(hù)法修正案草案征集意見(jiàn)”)。意見(jiàn)征集截止日期為2012年9月30日。
環(huán)境保護(hù)法修正案(草案)征求意見(jiàn)主頁(yè)網(wǎng)址為：http://www.npc.gov.cn/COBRS_LFYJNEW/user/UserIndex.jsp？ID=5898457 或直接登錄中國(guó)人大網(wǎng)(www.npc.gov.cn)→立法工作→法律草案征求意見(jiàn)→環(huán)境保護(hù)法修正案(草案)條文。
歡迎廣大環(huán)保系統(tǒng)干部職工和關(guān)心環(huán)保的社會(huì)各界人士積極參與討論，并通過(guò)網(wǎng)絡(luò)或者書(shū)面等形式，提出意見(jiàn)和建議。中國(guó)環(huán)境報(bào)將于近期開(kāi)辟專(zhuān)欄，摘要刊發(fā)有關(guān)觀(guān)點(diǎn)。
環(huán)境保護(hù)部政策法規(guī)司 2012年9月10日
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