多位全國(guó)人大常委會(huì)組成人員及列席人員在分組審議時(shí)呼吁，環(huán)境治理和環(huán)境保護(hù)要有硬措施，要本著“能具體就具體、能明確就明確”的原則，制定一部世界上最嚴(yán)格的環(huán)保法，不下這樣的決心，治不了本。有的常委會(huì)委員甚至放出這樣的狠話(huà)：“要制定一部高質(zhì)量的、有威懾力的、‘長(zhǎng)牙齒’的環(huán)保法。”
霧霾頻頻來(lái)襲、水污染日益嚴(yán)重、“毒地”越來(lái)越多...... 當(dāng)身邊環(huán)境變得愈來(lái)愈糟糕，甚至深度嵌入人們生活時(shí)，大家的環(huán)保意識(shí)也逐漸被喚醒。
到底怎樣才能保護(hù)好環(huán)境，找回往昔的碧水藍(lán)天？盡管經(jīng)常為環(huán)境惡化心憂(yōu)，但大家也沒(méi)忘了呼吁和建議全社會(huì)共同應(yīng)對(duì)。在此背景之下，修改環(huán)保法被寄予了厚望。
2013 年6 月和10 月，十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第三次會(huì)議、第五次會(huì)議分別對(duì)環(huán)保法修改草案進(jìn)行認(rèn)真審議，為環(huán)保法修改工作啟動(dòng)以來(lái)的第二次、第三次審議。
值得一提的是，環(huán)保法修正案草案、二次審議稿都通過(guò)網(wǎng)絡(luò)公開(kāi)征求意見(jiàn)，這在以往全國(guó)人大及其常委會(huì)制定、審議法律案中并不多見(jiàn)。環(huán)境是我們賴(lài)以生存的家園，保護(hù)環(huán)境就是保護(hù)我們自己。日趨嚴(yán)峻的環(huán)境危機(jī)和國(guó)人不斷提升的環(huán)境意識(shí)使得環(huán)保法的修改在全社會(huì)獲得廣泛的參與。
在審議過(guò)程中，全國(guó)人大及其常委會(huì)充分尊重和考慮了社會(huì)各方面意見(jiàn)、建議，并依此對(duì)環(huán)保法修改草案進(jìn)行了有針對(duì)性的調(diào)整。
百尺竿頭，更進(jìn)一步。三審過(guò)后，社會(huì)各方面對(duì)環(huán)保法修改草案給予了不錯(cuò)的評(píng)價(jià)：相比以前“進(jìn)步較大”，“越改越好”。
從修正到修訂，草案越來(lái)越“硬氣”
作為我國(guó)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的“基本法”，環(huán)保法于1979 年試行，1989 年正式頒行，幾乎與改革開(kāi)放一路相伴走到今天。改革開(kāi)放三十多年來(lái)，我國(guó)在經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)、文化和生態(tài)等各個(gè)方面事業(yè)都取得了巨大進(jìn)步。遺憾的是，因讓位于經(jīng)濟(jì)發(fā)展，生態(tài)環(huán)境因此付出了高額代價(jià)。
“現(xiàn)在很多環(huán)境問(wèn)題是多年粗放發(fā)展的欠債，是多年的高排放、高污染積累到一定程度的集中釋放。”全國(guó)人大常委會(huì)委員呂祖善在審議環(huán)保法修改草案時(shí)表示，環(huán)境質(zhì)量和環(huán)境污染問(wèn)題已經(jīng)成
為人民群眾意見(jiàn)最多、最大的問(wèn)題之一。面對(duì)環(huán)境形勢(shì)日趨嚴(yán)峻，現(xiàn)行環(huán)保法的許多內(nèi)容已無(wú)法適應(yīng)形勢(shì)發(fā)展的需要。修法，勢(shì)在必行。
在初審及向社會(huì)公眾征求意見(jiàn)的基礎(chǔ)上，2013 年5 月30 日，全國(guó)人大法律委員會(huì)召開(kāi)會(huì)議對(duì)環(huán)保法修正案草案進(jìn)行逐條審議。隨后，環(huán)保法修正案草案又經(jīng)過(guò)了多輪討論、修改，于2013 年6 月26 日提交十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第三次會(huì)議繼續(xù)審議。
二審中，全國(guó)人大及其常委會(huì)組成人員對(duì)當(dāng)前嚴(yán)峻的環(huán)境污染現(xiàn)狀深表?yè)?dān)憂(yōu)，同時(shí)表示，扭轉(zhuǎn)環(huán)境污染形勢(shì)，必須從立法層面和制度保障方面為環(huán)境改善和治理提供有力的支持。
由于環(huán)保法施行時(shí)間較長(zhǎng)，許多內(nèi)容已經(jīng)跟不上社會(huì)發(fā)展大勢(shì)，因而二審時(shí)各方面都要求對(duì)其進(jìn)行“大修”。全國(guó)人大常委會(huì)委員尹中卿表示，按照立法法規(guī)定和立法技術(shù)慣例，修正案一般是比較小范圍的修改，不涉及章的變動(dòng)，也不涉及過(guò)多條款增減和順序變動(dòng)。現(xiàn)在環(huán)保法的修改已經(jīng)很大，不是小修小補(bǔ)，而是大修。因此，從立法技術(shù)上，尹中卿更傾向于采取法律修訂案的方式。
全國(guó)人大代表、湖北經(jīng)濟(jì)學(xué)院院長(zhǎng)呂忠梅多次受邀參與環(huán)保法修改研討會(huì)，緣于她多年提出議案要求修改環(huán)保法。在她看來(lái)，環(huán)保法實(shí)施這么多年來(lái)，可操作性和實(shí)效性受到社會(huì)廣泛質(zhì)疑，大家認(rèn)為它沒(méi)有力度，缺乏執(zhí)行力，所以，這部法律要承載最嚴(yán)格的制度保障的任務(wù)，就必須進(jìn)行全面修訂。
由于全國(guó)人大及常委會(huì)組成人員和社會(huì)各方面普遍要求對(duì)環(huán)保法進(jìn)行“大修”，到三審時(shí)，環(huán)保法修改幅度作了調(diào)整：由之前的“修正案草案”變?yōu)?ldquo;修訂草案”。這就意味著大家的意見(jiàn)促成了環(huán)保法修改從“小修小補(bǔ)”向“開(kāi)刀動(dòng)大手術(shù)”轉(zhuǎn)變。顯然，這樣的一個(gè)轉(zhuǎn)變，是科學(xué)立法和民主立法結(jié)合的完美體現(xiàn)，也為高質(zhì)量環(huán)保法的出臺(tái)奠定了基礎(chǔ)。
充分吸納各方意見(jiàn)，切實(shí)抓好立法質(zhì)量
十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第三次會(huì)議對(duì)環(huán)保法修正案草案進(jìn)行二審后，全國(guó)人大常委會(huì)法工委于2013 年7 月19日至8 月18 日再次通過(guò)網(wǎng)絡(luò)向社會(huì)公眾征求意見(jiàn)。一個(gè)月下來(lái)，共收到2434 條意見(jiàn)以及48 封來(lái)信。
與此同時(shí)，全國(guó)人大法律委、常委會(huì)法工委深入黑龍江和河北調(diào)研，并召開(kāi)有關(guān)部門(mén)、企業(yè)、專(zhuān)家參加的座談會(huì)，聽(tīng)取意見(jiàn)，還就主要問(wèn)題同全國(guó)人大環(huán)資委、國(guó)務(wù)院法制辦、環(huán)保部、國(guó)家發(fā)改委、財(cái)政部、國(guó)土資源部等部門(mén)交換意見(jiàn)，共同研究，力求草案能夠吸納更多方面的聲音，以保證立法質(zhì)量。
根據(jù)二審審議意見(jiàn)和各方面意見(jiàn)，全國(guó)人大法律委邀請(qǐng)相關(guān)部門(mén)于2013年9 月29 日和10 月15 兩次召開(kāi)會(huì)議對(duì)草案進(jìn)行了逐條審議。由于充分吸納社會(huì)各方面意見(jiàn)、建議，提交十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第五次會(huì)議審議的環(huán)保法修訂草稿，不僅更加體現(xiàn)了黨的十八大關(guān)于加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)的精神，而且從制度設(shè)計(jì)上解決了環(huán)境保護(hù)中的突出問(wèn)題，回應(yīng)了社會(huì)關(guān)切，亮點(diǎn)頗多。
在生態(tài)補(bǔ)償方面，生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制是落實(shí)黨的十八關(guān)于生態(tài)文明建設(shè)精神和做好環(huán)境保護(hù)工作任務(wù)的一項(xiàng)重要舉措。為進(jìn)一步明確生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，修訂草案增加規(guī)定，“國(guó)家加大對(duì)生態(tài)保護(hù)地區(qū)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度。有關(guān)地方人民政府應(yīng)當(dāng)落實(shí)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償資金，確保其用于生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償。”“國(guó)家鼓勵(lì)和引導(dǎo)受益地區(qū)和生態(tài)保護(hù)地區(qū)人民政府通過(guò)協(xié)商或者按照市場(chǎng)規(guī)則進(jìn)行生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償。”
在政府責(zé)任方面，有些常委會(huì)委員、社會(huì)公眾提出，目前環(huán)境污染形勢(shì)嚴(yán)峻，治理污染和保護(hù)生態(tài)的任務(wù)繁重，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步明確政府責(zé)任，增加環(huán)境保護(hù)財(cái)政投入，并采取有力措施支持環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展。對(duì)此，三審的環(huán)保法修訂草案增加規(guī)定：“各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)加大保護(hù)和改善環(huán)境、防治污染和其他公害的財(cái)政投入，提高財(cái)政資金的使用效益。”“國(guó)家采取財(cái)政、稅收、價(jià)格、政府采購(gòu)等方面的政策和措施，支持環(huán)境保護(hù)技術(shù)裝備、資源綜合利用和環(huán)境服務(wù)等環(huán)境保護(hù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。”
在考核評(píng)價(jià)方面，為進(jìn)一步落實(shí)政府責(zé)任，修訂草案完善了環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制和考核評(píng)價(jià)制度，把環(huán)境保護(hù)目標(biāo)完成情況放在考核的突出位置，在二審稿的基礎(chǔ)上增加規(guī)定 ：“考核結(jié)果應(yīng)當(dāng)作為對(duì)考核對(duì)象考核評(píng)價(jià)的重要依據(jù)，并向社會(huì)公開(kāi)。”
在平衡經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)方面，修訂草案增加規(guī)定：“國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)和省、自治區(qū)、直轄市人民政府組織擬訂經(jīng)濟(jì)、技術(shù)政策，應(yīng)當(dāng)充分考慮對(duì)環(huán)境的影響，聽(tīng)取有關(guān)方面和專(zhuān)家的意見(jiàn)。”
在公益訴訟方面，順應(yīng)社會(huì)各方面對(duì)擴(kuò)大訴訟主體范圍的呼吁和要求，修訂草案相比二審稿有了進(jìn)步：公益訴訟主體由限定為“中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)以及在省、自治區(qū)、直轄市設(shè)立的環(huán)保聯(lián)合會(huì)”調(diào)整成“依法在國(guó)務(wù)院民政部門(mén)登記，專(zhuān)門(mén)從事環(huán)境保護(hù)公益活動(dòng)連續(xù)五年以上且信譽(yù)良好的全國(guó)性社會(huì)組織”。
同時(shí)，根據(jù)人大常委會(huì)組成人員和社會(huì)公眾的意見(jiàn)、建議，環(huán)保法修訂草案還進(jìn)一步提高了環(huán)境違法成本，賦予了環(huán)保部門(mén)相應(yīng)的執(zhí)法手段。
精雕細(xì)琢，方無(wú)愧于人大立法責(zé)任
事實(shí)上，當(dāng)前我國(guó)環(huán)境污染形勢(shì)十分嚴(yán)峻，空氣、水源、土壤等都在不同程度地遭受污染。
對(duì)此，多位全國(guó)人大常委會(huì)組成人員及列席人員在分組審議時(shí)呼吁，環(huán)境治理和環(huán)境保護(hù)要有硬措施，要本著“能具體就具體、能明確就明確”的原則，制定一部世界上最嚴(yán)格的環(huán)保法，不下這樣的決心，治不了本。有的常委會(huì)委員甚至放出這樣的狠話(huà)：“要制定一部高質(zhì)量的、有威懾力的、‘長(zhǎng)牙齒’的環(huán)保法。”
人民網(wǎng)刊載評(píng)論文章稱(chēng)，在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域，有一條著名的環(huán)境庫(kù)茲涅茨曲線(xiàn)。它通過(guò)對(duì)人均收入與環(huán)境污染指標(biāo)之間的演變模擬，來(lái)說(shuō)明經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)環(huán)境污染程度的影響。在這條倒U 型曲線(xiàn)中可以清晰地看到，隨著一個(gè)國(guó)家人均收入的增加，環(huán)境污染由低趨高；當(dāng)其經(jīng)濟(jì)發(fā)展達(dá)到一定水平，即到達(dá)某個(gè)“拐點(diǎn)”后，隨著人均收入的進(jìn)一步增加，環(huán)境污染程度又由高趨低，逐漸減緩。綜觀發(fā)達(dá)國(guó)家的發(fā)展歷程，“拐點(diǎn)”的出現(xiàn)并不是必然，它需要一個(gè)必要條件，即法制的健全和執(zhí)法力度的加強(qiáng)。應(yīng)該看到，各國(guó)在“拐點(diǎn)”前后進(jìn)行的法制變革和法律修改，都是深度的。修改后的環(huán)境法的目標(biāo)也更加清晰：由早期單純的從環(huán)境污染角度出發(fā)來(lái)考慮環(huán)境問(wèn)題，發(fā)展為將環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相結(jié)合，并且充分體現(xiàn)環(huán)境的優(yōu)先性。此次我國(guó)環(huán)境保護(hù)法“大修”正是體現(xiàn)這樣的精神。
對(duì)于做好環(huán)保法的全面、深度修改工作，任茂東委員說(shuō)出了委員們的心聲，“這是一個(gè)巨大的挑戰(zhàn)，也是一個(gè)能夠改善我國(guó)環(huán)境問(wèn)題的歷史機(jī)遇。”同時(shí)，“這部法律關(guān)系到我們每個(gè)人和子孫后代，因此修改法律必須要精雕細(xì)刻，才無(wú)愧于人大的立法責(zé)任。”
經(jīng)過(guò)三審，環(huán)保法修訂草案將迎來(lái)四審。按照往常做法，這就意味著環(huán)保法修訂草案即將獲得通過(guò)。實(shí)際上，透過(guò)環(huán)保法修訂草案三審，我們看到環(huán)保法修改已經(jīng)有了一個(gè)很好的基礎(chǔ)。由此推斷，經(jīng)過(guò)千錘百煉，獲得通過(guò)的新環(huán)保法必是一部質(zhì)量過(guò)硬的法律。
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