在人們呼吸著霧霾擔心空氣污染的同時，水污染也同樣嚴峻，“有河皆干，有水皆污”已經(jīng)不是一種夸張的說法。河流湖泊為我們提供生存生活所必需的水資源，已經(jīng)不再是取之不盡用之不竭。如何保護好水資源，這就需要生態(tài)補償。
流域生態(tài)補償就需要人們?yōu)樗Y源付出成本，從而保持其可持續(xù)性。那么怎么補償，補償給誰，如何建立公正的生態(tài)補償機制？
為此，21世紀經(jīng)濟報道記者專訪了中科院水資源研究中心副主任、中科院地理所研究員賈紹鳳。他認為生態(tài)補償不僅需要體制機制的創(chuàng)新改革，更需要政治魄力。
生態(tài)補償資金應來自于政府和受益者
《21世紀》：生態(tài)補償談了很多年了，它對于流域的治理或管理有何重要意義？為什么要提流域生態(tài)補償？
賈紹鳳：十八屆三中全會提出五大文明建設，其中有生態(tài)文明，生態(tài)文明中水是非常核心的要素，山青水綠都關(guān)系到水。就宏觀背景來說，隨著人口越來越多、人類活動強度越來越大，自然生態(tài)系統(tǒng)受到人們的擠壓影響越來越強，為我們提供生態(tài)服務的資源越來越稀缺。為了維護、提高生態(tài)系統(tǒng)的服務價值，人們需要付出，而且付出要越來越多。
在沒有生態(tài)補償之前，自然提供的生態(tài)服務似乎是免費的，人們要想得到它又不想投入，那怎么可能長期持續(xù)，這是一種矛盾。有了生態(tài)補償機制、制度，可以對生態(tài)系統(tǒng)進行維護，為人類提供更高的生態(tài)服務價值。
現(xiàn)在我們的空氣、水、土壤等污染嚴重，要想改變就得付出，要想山清水綠，改變空氣烏煙瘴氣、水又黑又臭、土壤污染造成的糧食不安全等現(xiàn)象，重要的就是保護好整個生態(tài)系統(tǒng)的健康，這就涉及到生態(tài)補償。
《21世紀》：生態(tài)補償?shù)膶ο笫钦l，誰來補償？
賈紹鳳：十八屆三中全會提到，資源配置要發(fā)揮市場的決定性作用，生態(tài)服務是很重要的資源，應該按照優(yōu)化資源配置、提高資源配置效率來做。雖然生態(tài)服務功能往往是公益性的，但是投入成本與效益要維持平衡的關(guān)系，否則就不能長期持續(xù)下去。
這個投入有兩方面，首先是政府投入，另外是享受生態(tài)服務功能好處的人要支付一部分費用。政府投入是很重要的一部分，我們國家搞了很多生態(tài)保護工程，但這往往是些重點項目，要想保護好整個生態(tài)服務功能，得到好處的人應該支付費用。
中國的自然資源都屬于政府所有，作為資產(chǎn)所有人，政府應該投入。而得到好處的，尤其是跨流域方面，把別人的好處拿給自己當然應該付出。
補償?shù)膶ο髴撌巧鷳B(tài)系統(tǒng)的保護者，例如水源涵養(yǎng)區(qū)為保護水源作出犧牲的人、跨流域調(diào)水工程因調(diào)水而利益受損的人。
《21世紀》：補償標準怎么定，怎么補償？
賈紹鳳：一方面我們要客觀地看，不能站在某個利益相關(guān)者的立場上來看，要避開完全從自身利益來考慮。
《21世紀》：但各個地方都是從自己利益的角度出發(fā)，全局利益往往不會去考慮的。
賈紹鳳：每個人每個地方為自身利益考慮是正當合理的，但很多事情是需要妥協(xié)的，光從局部出發(fā)一定要做什么，肯定做不下去，一個地方要從其他地方免費調(diào)水，那肯定調(diào)不過來。很多時候，既要為自己考慮，把自己的需求充分表達出來，還要客觀公正地看別人的利害關(guān)系，所有人都獲利才是大贏家，只考慮自己，就會魚死網(wǎng)破。因此要相互考慮對方的利益，達成各方都能接受的方案。
《21世紀》：這就需要一個機制或制度建設，讓大家在一個框架內(nèi)達成共識？
賈紹鳳：對，現(xiàn)代社會需要利益共享、合作共贏的理念，更需要制度保證。比如跨流域調(diào)水，以前水資源都是國家的，國家有權(quán)從一個流域調(diào)到其他流域，這是一種行政命令，現(xiàn)在應該承認被調(diào)走水的地區(qū)受到一定損失，應該補償。
首先形成一種共識，應該補償，其次就是補多少的問題。有人說要按照專家的估算進行補償，這是有難度的。水資源越來越稀缺，要提高利用效率，需要引入市場機制，按市場規(guī)律來辦很多事情就好辦多了。
補償標準不可能按照專家的理論估算執(zhí)行，應該結(jié)合市場上利益相關(guān)者的協(xié)商結(jié)果，確定合理的補償標準。調(diào)水的人想少給點錢，被調(diào)水的人想多要點，這就有個討價還價，最后確定一個大家都能接受的價格。
各方的討價還價實際上給調(diào)水提供了一個很好的決策工具，能否調(diào)水關(guān)鍵看雙方能否達成協(xié)議。比如現(xiàn)在南水北調(diào)西線從四川調(diào)水，如果四川調(diào)一方水要價5元錢，調(diào)入地區(qū)就要考慮水源的價格加上工程建設的成本，假設總共是20元錢一方水，那就要考慮生產(chǎn)什么東西能賺回來，成本太高就不敢調(diào)了。
對于微觀用戶的補償應該強化
《21世紀》：也有用政治影響力來調(diào)水，比如北京從河北調(diào)水。
賈紹鳳：現(xiàn)在主要是政府安排下的調(diào)水，北京從河北、山西調(diào)水都是給錢的，而且它們也都愿意。北京從河北應急調(diào)水每方要3元錢，當?shù)赜盟畠r格遠達不到這個數(shù)，當?shù)卣紤]各種利益關(guān)系寧愿賣水。但是，集體用戶和農(nóng)民用水就少了，沒人補償他們。
除了籠統(tǒng)說調(diào)水方和被調(diào)方有利益關(guān)系，調(diào)水區(qū)和受水區(qū)從各級政府到基層用戶都有各種利害關(guān)系，這里也有個利益平衡，需要系統(tǒng)考慮。
《21世紀》：這就是我問的要補給誰的問題，補給當?shù)卣?，他們就說這些錢要用在水利工程、防洪等方面，而百姓用水減少所受的利益損失誰來補償？
賈紹鳳：目前我們補償?shù)闹黧w是政府對政府，將來還是應該盡可能誰受損補償誰，農(nóng)民灌溉用水受損就應該補給農(nóng)民。北京市在潮白河上游就是這么做的，鼓勵農(nóng)民少種水稻，一畝補多少錢，都補到農(nóng)民手中，這才體現(xiàn)了公平。
《21世紀》：剛才我們已經(jīng)說到了一些不公平的現(xiàn)象，生態(tài)補償體制機制如何建設？
賈紹鳳：拿調(diào)水來說，水資源的所有權(quán)是屬于國家的，水資源的使用權(quán)屬于地方政府。從管理上說，政府對政府決策更容易，另一方面，對于微觀用戶的補償應該強化。
《21世紀》：這應該比較難，個人沒有水資源所有權(quán)，又不具備管理權(quán)，只有部分使用權(quán)，屬于弱勢群體，他們的利益怎么保障？
賈紹鳳：北京對潮白河上游農(nóng)民的補償就是很好的做法，只要你減少用水，我就補償給你。制度設計中首先考慮到個人，在有些方面能做到。同時集中式的“政府對政府”也有一些優(yōu)點，調(diào)水后很多也是補償給受影響的地區(qū)。像南水北調(diào)，丹江口下游受影響，政府就給下游建補償工程，將長江水調(diào)過來補充進去，抵消部分不利因素，這樣的集中式補償也是很有效的。
《21世紀》：南水北調(diào)有些水源地補償發(fā)到縣一級，再往下發(fā)就很困難，這應該怎么解決？
賈紹鳳：把補償?shù)腻X發(fā)到地方政府，政府要公開一共給了多少補償，哪些人該補，補了多少，工程建設和辦公花費多少，要有這種公開的機制。
《21世紀》：落實到個人錢很少，就會有人抱怨調(diào)出去那么多水就值這點錢，這其實反映一個問題，生態(tài)補償?shù)呢斦⒔?jīng)費來源很少，有人建議開征生態(tài)補償稅，這應該怎么解決？
賈紹鳳：跨流域調(diào)水的生態(tài)補償是比較簡單的，誰調(diào)水誰付錢，而其他生態(tài)補償比較復雜，比如同一個流域內(nèi)上游水源保護，中下游用水，上中下游補償就比較復雜，因為水本來就是從上游流下來的。其實可以將水資源費更多地補償給上游，這是一個比較合理的資金來源。
上游是保護，是被動地不能做很多事情，不能開工廠不能開墾，這就受到影響了，按照市場機制也不好算，應該用流域內(nèi)水資源費更多地傾斜給上游，再加上國家財政轉(zhuǎn)移支付。
還有一個可以探討的，流域內(nèi)上中下游協(xié)商，水資源保護怎么合理分攤費用。有一個很好的例子就是福建晉江，它的主體在泉州市范圍內(nèi)，流域上中下游成立了一個市級的水資源管理委員會，將市級的水資源管理和水污染防治等功能綜合起來，由市長統(tǒng)管。它們的機制就是，下游縣市給上游付錢，建立污水處理廠，搞水資源保護工程，其他流域也可以這樣做。
《21世紀》：這不涉及跨流域、跨行政區(qū)難度就小很多。
賈紹鳳：實際是一樣的，它底下還有很多縣市區(qū)，這種矛盾永遠存在，就看有沒有政治魄力。中央也可以考慮這樣做，泉州的做法并沒有打亂行政架構(gòu)，這個委員會就是議事決策機構(gòu)，由市長牽頭，水利局、環(huán)保局、發(fā)改委、城建局等相關(guān)部門都納入進來。
如果重視水資源，為什么不應該在管理體制方面進行適當調(diào)整？我曾經(jīng)寫過建議，建議國務院成立水資源委員會，或者跟其他環(huán)境保護結(jié)合起來，成立資源環(huán)境保護委員會，由國家領(lǐng)導來主持，因為現(xiàn)在環(huán)保部和水利部的矛盾比較突出。原來有分工，環(huán)保不下河，水利不上岸，但中間有很多管理矛盾，兩個部門誰都沒管好水。
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