“共飲一江水”，這一詩(shī)歌里的浪漫佳話，在資源日益短缺、生態(tài)環(huán)境形勢(shì)嚴(yán)峻的今天，成為一個(gè)關(guān)于利益分配和發(fā)展機(jī)會(huì)的嚴(yán)肅命題。
在錯(cuò)綜復(fù)雜的利益交織中，生態(tài)補(bǔ)償無(wú)疑是破解困局的鑰匙和調(diào)節(jié)分配的杠桿。新安江是我國(guó)確立的第一個(gè)流域橫向生態(tài)補(bǔ)償?shù)脑圏c(diǎn)。2014年，為期3年的新安江試點(diǎn)剛剛到期。面對(duì)“誰(shuí)來(lái)補(bǔ)”、“補(bǔ)多少”、“補(bǔ)給誰(shuí)”、“怎么補(bǔ)”這些矛盾焦點(diǎn)，新安江總結(jié)出了哪些經(jīng)驗(yàn)？還存在哪些難題待解？本期重點(diǎn)關(guān)注這一話題。
補(bǔ)償試點(diǎn)三年
水質(zhì)改善明顯
新安江出境水量占浙江省千島湖年入庫(kù)量的68%，是下游地區(qū)最重要的戰(zhàn)略水源地。保住一江清水，為下游發(fā)展提供生態(tài)支撐，是上游地區(qū)必須承擔(dān)的責(zé)任。
按照新安江流域綜合治理規(guī)劃，每300人口核定一名保潔員。安徽省黃山市徽州區(qū)西溪南村的謝洪潮就是其中一位。他每月酬勞是600元，這筆錢就來(lái)自試點(diǎn)基金。黃山市像謝洪潮這樣的保潔員共有2791名，他們構(gòu)成了覆蓋全流域67個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)84萬(wàn)農(nóng)業(yè)人口的村級(jí)保潔隊(duì)伍。目前，新安江流域所有村莊均實(shí)現(xiàn)垃圾清潔全覆蓋，而這只是流域綜合治理6個(gè)“全覆蓋”中的一項(xiàng)。黃山市新安江流域生態(tài)建設(shè)保護(hù)局局長(zhǎng)聶偉平介紹說：“生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)帶來(lái)的最大效益，就是老百姓生態(tài)環(huán)保意識(shí)的增強(qiáng)。”
按照《新安江生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制試點(diǎn)方案》規(guī)定，設(shè)置補(bǔ)償基金每年5億元（中央3億元、兩省各出資1億元），以安徽、浙江兩省跨界斷面高錳酸鹽指數(shù)、氨氮、總氮、總磷4項(xiàng)指標(biāo)為考核依據(jù)，年度水質(zhì)達(dá)到考核標(biāo)準(zhǔn)，浙江撥付給安徽1億元；水質(zhì)達(dá)不到標(biāo)準(zhǔn)，安徽撥付給浙江1億元；不論上述何種情況，中央財(cái)政3億元全部撥付給安徽省，時(shí)間為2012年~2014年。
試點(diǎn)至今，新安江流域總體水質(zhì)為優(yōu)，跨省界斷面水質(zhì)達(dá)到地表水環(huán)境質(zhì)量Ⅱ類標(biāo)準(zhǔn)。2014年初，環(huán)境保護(hù)部環(huán)境規(guī)劃院在試點(diǎn)中期績(jī)效評(píng)估報(bào)告中分析指出，千島湖營(yíng)養(yǎng)狀態(tài)出現(xiàn)拐點(diǎn)，營(yíng)養(yǎng)狀態(tài)指數(shù)開始逐步下降，這與新安江上游水質(zhì)變化趨勢(shì)保持一致，表明試點(diǎn)對(duì)于保持和改善新安江水質(zhì)的環(huán)境效益逐漸顯現(xiàn)。
為什么將新安江作為全國(guó)首個(gè)跨省流域生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)？國(guó)家發(fā)改委宏觀研究院戰(zhàn)略研究所肖金成分析：“重要原因在于其具備基本條件，其一，流域省份僅有安徽和浙江，責(zé)任主體易于確定，上下游關(guān)系明晰；其二，利益關(guān)系明顯，安徽境內(nèi)徑流占到千島湖入庫(kù)量的六成以上；其三，下游浙江省經(jīng)濟(jì)狀況好，地方財(cái)力充裕。”
調(diào)整帶來(lái)短痛
經(jīng)濟(jì)利益受損
生態(tài)補(bǔ)償帶來(lái)的不僅是生活方式的變化，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)也隨之調(diào)整。在黃山市徽州區(qū)的化工產(chǎn)業(yè)園，同行的工作人員告訴記者，停產(chǎn)前，附近的居民經(jīng)常因?yàn)樗|(zhì)問題和企業(yè)鬧矛盾、上訪，化工行業(yè)用水量和排污量大，不少企業(yè)原來(lái)選擇依江而設(shè)，看中的就是用水便利——用水直接抽取，沒有成本，廢水排放也只經(jīng)過簡(jiǎn)單的處理就排到江里。低成本、粗放式的生產(chǎn)方式使企業(yè)一度獲得不錯(cuò)的經(jīng)濟(jì)效益。
隨著新安江保護(hù)力度的加大，開始動(dòng)員企業(yè)搬遷，2013年全部關(guān)停。生態(tài)因此得到恢復(fù)，現(xiàn)在水質(zhì)完全達(dá)標(biāo)。但新的問題又出現(xiàn)了，因?yàn)榛罩輩^(qū)財(cái)力有限，職工的安置、企業(yè)的搬遷至今沒有完全解決，甚至無(wú)力拆除老廠房，只能擱置。
近年來(lái)，黃山市累計(jì)關(guān)停淘汰污染企業(yè)170多家，拒絕了180多家有污染企業(yè)，從長(zhǎng)遠(yuǎn)看是必由之路，但短期內(nèi)企業(yè)利益必然是受損的，政府收入是減少的，這種壓力已經(jīng)超出了當(dāng)?shù)氐某惺苣芰Α?/p>
事實(shí)上，生態(tài)保護(hù)好的地方經(jīng)濟(jì)弱是普遍現(xiàn)象，而且差距越來(lái)越大。以黃山市為例，其人均GDP和人均財(cái)政收入僅為近鄰杭州市的1/3，城鄉(xiāng)居民收入等指標(biāo)僅為杭州市平均水平的一半左右，幾項(xiàng)平均指標(biāo)甚至大大低于在浙江省尚屬欠發(fā)達(dá)地區(qū)的、相鄰的淳安縣。
“即使沒有試點(diǎn)，我們也會(huì)像現(xiàn)在這么做，我們不是因?yàn)榈玫窖a(bǔ)償，才搞生態(tài)保護(hù)的。只是試點(diǎn)的實(shí)施，堅(jiān)定了我們‘短痛’的決心。”黃山市副市長(zhǎng)許繼偉認(rèn)為，雖然現(xiàn)在取得了不錯(cuò)的保護(hù)效果，但由于氣候變化和徑流減少，加上上游缺乏大型調(diào)蓄樞紐，以及工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的進(jìn)程，水體自凈能力降低、水質(zhì)變差和各種污染物增加的可能性增大。如果不采取更加有力的保護(hù)措施，之前取得的成果也會(huì)喪失。
補(bǔ)償杯水車薪
模式仍需探索
“要是沒有試點(diǎn)，沒有這些錢，很多工作到現(xiàn)在都無(wú)法開展。”對(duì)于年財(cái)政收入13億元的黃山市，5億元顯然不是小數(shù)字了，但聶偉平也常常感到力不從心。
試點(diǎn)是一項(xiàng)涉及面很廣的工作，表面上看任務(wù)是“保持?jǐn)嗝嫠|(zhì)達(dá)標(biāo)”，實(shí)際上要做的工作很多——產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)業(yè)布局優(yōu)化、流域綜合治理、水環(huán)境保護(hù)和水污染治理、生態(tài)保護(hù)等各方面。這意味著作為上游城市，面對(duì)水質(zhì)污染壓力不斷加大的趨勢(shì)，生產(chǎn)方式、生活方式、發(fā)展方式都要改變。
為全面提升新安江流域保護(hù)和發(fā)展水平，自2011年~2014年，黃山市用于新安江水資源保護(hù)和流域綜合治理累計(jì)投入423億多元。下游支付的每年1億、3年3億元的補(bǔ)償基金，相比423億這個(gè)龐大的數(shù)字來(lái)說相差懸殊。即使算上中央財(cái)政的一年3億元、3年9億元，占比依然不大。
“補(bǔ)償資金僅僅對(duì)水質(zhì)進(jìn)行補(bǔ)償，沒有完整反映新安江的生態(tài)功能價(jià)值。”許繼偉認(rèn)為：“新安江每年出境60億噸Ⅱ類水，這些水值多少錢？如果不考慮下游，那么黃山經(jīng)濟(jì)會(huì)比現(xiàn)在發(fā)展快很多，現(xiàn)在不僅增加了環(huán)保投入，還限制、削減了很多產(chǎn)業(yè)，這一反一正，直接損失加上失去的機(jī)會(huì)成本，算下來(lái)應(yīng)該不止這些吧。”
浙江省每年通過各種渠道和方式向中央上繳4000多億元，這里面就包括了發(fā)展成果的分享和率先發(fā)展應(yīng)該承擔(dān)的責(zé)任。中央通過轉(zhuǎn)移支付等形式對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)和生態(tài)功能區(qū)給予了補(bǔ)貼，這其中應(yīng)該也包括了補(bǔ)償?shù)暮x，如果把生態(tài)補(bǔ)償僅僅理解成以字面上寫著“生態(tài)補(bǔ)償”的支出項(xiàng)目就狹隘了。
觀點(diǎn)的不同，反映出的是對(duì)“補(bǔ)多少”、“誰(shuí)來(lái)補(bǔ)”缺乏一致的標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)定。從上世紀(jì)90年代我國(guó)開始探索生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制時(shí)，就一直試圖研究制定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，但至今都沒有解決，足見這一問題的復(fù)雜性。“生態(tài)資源的外部性和公共性決定了它難以科學(xué)測(cè)算。”中國(guó)工程院院士李文華表示。很多研究生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶＜?、學(xué)者都圍繞這一問題闡述觀點(diǎn)、做過分析，但目前尚無(wú)有價(jià)值、可操作的建議。
即使是像新安江這么典型的樣板，依然存在概念和標(biāo)準(zhǔn)的模糊地帶，那么其他流經(jīng)多個(gè)區(qū)域、干支流復(fù)雜的流域，界定每個(gè)區(qū)域責(zé)權(quán)、補(bǔ)償范圍無(wú)疑就更加困難。環(huán)境保護(hù)部環(huán)境規(guī)劃院副院長(zhǎng)王金南也印證了上述觀點(diǎn)：“理想的情況是，根據(jù)生態(tài)服務(wù)價(jià)值評(píng)估或者是生態(tài)破壞損失評(píng)估建立生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，但這往往會(huì)招致補(bǔ)償方的質(zhì)疑和反對(duì)，而且補(bǔ)償方有時(shí)也會(huì)給出截然不同的估算。”
正因?yàn)榻⑼晟频纳鷳B(tài)補(bǔ)償制度極為復(fù)雜，所以2010年就列入立法計(jì)劃的生態(tài)補(bǔ)償條例，到現(xiàn)在還沒有出臺(tái)。由于目前我國(guó)對(duì)生態(tài)補(bǔ)償缺乏相應(yīng)的法律規(guī)定，對(duì)政策的落實(shí)和補(bǔ)償?shù)膶?shí)施造成了一定的影響。比如，新安江的試點(diǎn)基金中，國(guó)家財(cái)政每年的3億元是以“水流域治理”的名義下?lián)艿?，預(yù)算中沒有生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目，處于“師出無(wú)名”的狀態(tài)。
李文華表示：“如果是出臺(tái)法律法規(guī)，一定要慎重，所以最好應(yīng)進(jìn)一步開展生態(tài)補(bǔ)償理論和實(shí)踐重大課題研究。”面對(duì)新安江生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)結(jié)束，安徽和浙江連同環(huán)境保護(hù)部、財(cái)政部初步協(xié)商的結(jié)果是延長(zhǎng)試點(diǎn)期限。安徽方面表示，到現(xiàn)在試點(diǎn)取得了階段性成果，作為試點(diǎn)探索補(bǔ)償路徑的任務(wù)還沒有完成，還沒有找到一個(gè)可供推廣的、可持續(xù)的補(bǔ)償模式，而后者才是試點(diǎn)的目的。
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