世界各國的環(huán)境管理體制機(jī)制紛繁復(fù)雜、各具特色，并在不斷變化發(fā)展中。國外環(huán)境管理體制什么樣？體制建設(shè)有哪些新趨勢？筆者進(jìn)行了如下思考。
國外環(huán)境管理體制的類型
一些國家的環(huán)境監(jiān)管機(jī)構(gòu)隨著國內(nèi)環(huán)境形勢的變化在改革，也有一些國家的環(huán)境監(jiān)管機(jī)構(gòu)始終如一，如瑞士的環(huán)境監(jiān)管機(jī)構(gòu)名稱，從1994年至今始終是聯(lián)邦環(huán)境、交通、能源通訊部，下轄聯(lián)邦環(huán)境局和國家森林局等機(jī)構(gòu)。挪威的環(huán)境監(jiān)管機(jī)構(gòu)組成沒有發(fā)生很大的變動，但是其名稱在2014年由環(huán)境部（包括自然管理局、國家污染控制局和文化遺產(chǎn)局）變更為自然和環(huán)境部。綜合來看，國外環(huán)境監(jiān)管體制主要有如下類型：
（一）環(huán)境監(jiān)管職能趨向獨立和綜合。一是將環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)從綜合性的大機(jī)構(gòu)中獨立出來，抑或是從無到有，設(shè)立新的環(huán)境保護(hù)部門。如1994年希臘承擔(dān)環(huán)境監(jiān)管職責(zé)的相關(guān)機(jī)構(gòu)為環(huán)境、計劃和公共工程部，2014年環(huán)境保護(hù)部門已從這一部門獨立出來，并命名為環(huán)境、能源和氣候變化部。冰島在1994年尚未成立專門的環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)，而在2014年已成立環(huán)境和自然資源部、漁業(yè)和農(nóng)業(yè)部等部門來承擔(dān)環(huán)境監(jiān)管職責(zé)。新西蘭亦是如此。
二是做大做強(qiáng)環(huán)境部門，把自然資源、公園管理等職權(quán)納入廣義的環(huán)境保護(hù)部門。1994年，加拿大有關(guān)環(huán)境與資源保護(hù)的機(jī)構(gòu)包括環(huán)境部、公園管理局、自然資源部和核安全委員會等部門；而在2014年，已整合為環(huán)境部和核安全委員會。
1994年，保加利亞有關(guān)環(huán)境與資源保護(hù)的機(jī)構(gòu)主要有環(huán)境和水資源部、環(huán)境執(zhí)行局、農(nóng)業(yè)和林業(yè)部（下設(shè)國家林業(yè)局）、經(jīng)濟(jì)和能源部、核能管理局等；而在2014年，上述諸多部門已合并為環(huán)境和水資源部。1994年，捷克設(shè)立環(huán)境部、礦業(yè)局和國家核安全辦公室，以對環(huán)境進(jìn)行監(jiān)管；而在2014年，有關(guān)環(huán)境保護(hù)的職能已由環(huán)境部統(tǒng)一行使。1994年，波蘭已設(shè)立環(huán)境部、環(huán)境監(jiān)察總局、能源管理局；而在2014年，統(tǒng)一合并到環(huán)境部之中。值得注意的是，以前單獨設(shè)立環(huán)境保護(hù)執(zhí)行或者監(jiān)察機(jī)構(gòu)的國家，大部分已將其合并到環(huán)境保護(hù)部門之中，實行管理、執(zhí)法和監(jiān)督的三權(quán)合一。
?。ǘ┉h(huán)境保護(hù)和其他臨界領(lǐng)域監(jiān)管職能趨向合并。一是遵循管理效率原則，將狹義的環(huán)境保護(hù)和自然保護(hù)結(jié)合起來，但是突出個別重要自然資源的保護(hù)。如1994年德國的環(huán)境保護(hù)相關(guān)機(jī)構(gòu)包括聯(lián)邦環(huán)境、自然保護(hù)和核安全部，聯(lián)邦食品、農(nóng)業(yè)和林業(yè)部；2014年，上述機(jī)構(gòu)除了維持聯(lián)邦食品、農(nóng)業(yè)和林業(yè)部的機(jī)構(gòu)名稱不變以外，聯(lián)邦環(huán)境、自然保護(hù)和核安全部吸收建設(shè)職能并更名為聯(lián)邦環(huán)境、自然保護(hù)、建設(shè)和核安全部。
據(jù)推測，將建設(shè)職能納入聯(lián)邦環(huán)境、自然保護(hù)、建設(shè)和核安全部，可能和德國建設(shè)活動減少有關(guān)。
二是疆域較小且經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展比較穩(wěn)定的國家，結(jié)合國內(nèi)環(huán)境管理成熟程度與環(huán)境問題的復(fù)雜性，將環(huán)境保護(hù)部門與其他部門整合。如1994年，西班牙相關(guān)的機(jī)構(gòu)為環(huán)境部、工業(yè)能源部和農(nóng)業(yè)、漁業(yè)和食品部；而在2014年整合成農(nóng)業(yè)、食品和環(huán)境部。1994年，意大利設(shè)立了專門的環(huán)境部，而在2014年，卻已經(jīng)和其他部門合并成為環(huán)境、領(lǐng)土和海洋部。1994年，拉脫維亞已有獨立的環(huán)境部，但是在2014年和其他部門合并整合成為農(nóng)業(yè)、自然資源和環(huán)境部。1994年，荷蘭已設(shè)立住房、體育和環(huán)境部，農(nóng)業(yè)、自然資源和漁業(yè)部，交通、公共工程和水管理部；而在2014年已整合成為基礎(chǔ)設(shè)施和環(huán)境部。此外，疆域廣闊的澳大利亞也采取這種模式，1994年成立環(huán)境和水資源部，在2014年把人口、社區(qū)等監(jiān)管職能納入進(jìn)來，成為可持續(xù)發(fā)展、環(huán)境、水、人口和社區(qū)部。
三是基于環(huán)境問題的復(fù)雜性和跨區(qū)域性，在中央政府內(nèi)設(shè)立由政府首腦牽頭的部際委員會。如意大利設(shè)有環(huán)境問題部際委員會，日本曾設(shè)立公害對策審議委員會。各國所設(shè)立的部際委員會的職權(quán)主要包括制定環(huán)境保護(hù)政策、協(xié)調(diào)各部環(huán)境資源保護(hù)職能和行動等內(nèi)容。
（三）環(huán)境保護(hù)職能趨向分散。一是將一些特色或者重要領(lǐng)域的監(jiān)管部門從環(huán)境保護(hù)部門獨立出來。主要表現(xiàn)為：其一，核安全監(jiān)管獨立于環(huán)境監(jiān)管。如1994年美國的環(huán)境與資源保護(hù)機(jī)構(gòu)包括環(huán)境保護(hù)署和能源部；而在2014年，除了保全這兩個機(jī)構(gòu)之外，還有已設(shè)立的聯(lián)邦核管會。1994年，法國的環(huán)境監(jiān)管機(jī)構(gòu)為環(huán)境部和國家公園管理局；而在2014年環(huán)境監(jiān)管機(jī)構(gòu)不僅有前述兩個部門合并成立的生態(tài)、可持續(xù)發(fā)展和能源部，還包括獨立成立的核安全局。1994年，英國的環(huán)境監(jiān)管機(jī)構(gòu)有英格蘭環(huán)境部、北愛爾蘭環(huán)境部、蘇格蘭環(huán)境部，農(nóng)業(yè)、漁業(yè)和食品部等部門；而在2014年，核監(jiān)管辦公室已經(jīng)獨立，環(huán)境部和其他部門合并成為環(huán)境、食品和鄉(xiāng)村事務(wù)部。日本1994年的機(jī)構(gòu)名稱為環(huán)境廳（包括氣候變化）、農(nóng)林水產(chǎn)省和厚生勞動??；而在2014年，環(huán)境廳早已升格為環(huán)境省，農(nóng)林水產(chǎn)省和厚生勞動省的名稱沒有改變，核安全監(jiān)管委員會作為單獨監(jiān)管部門已經(jīng)成立。韓國也是如此，1994年，其環(huán)境監(jiān)管機(jī)構(gòu)包括環(huán)境部、國土海洋部、農(nóng)水產(chǎn)食品部；而在2014年，國土海洋部已經(jīng)拆分成國土交通部和海洋水產(chǎn)部，農(nóng)水產(chǎn)食品部演變成農(nóng)林畜產(chǎn)部，并獨立設(shè)立了核安全與保安委員會。其二，將能源監(jiān)管獨立于環(huán)境監(jiān)管，如立陶宛于2014年在環(huán)境部之外增設(shè)能源部。
二是將生態(tài)保護(hù)、自然資源和狹義的環(huán)境保護(hù)相區(qū)別，分別成立機(jī)構(gòu)，如俄羅斯除了設(shè)立自然資源與生態(tài)部、能源部之外，還設(shè)立俄羅斯聯(lián)邦環(huán)境、技術(shù)與核能監(jiān)督總局。
三是把環(huán)境和自然資源整合到相關(guān)的領(lǐng)域甚至不同的部門之中。如1994年，愛爾蘭的環(huán)境監(jiān)管相關(guān)機(jī)構(gòu)為環(huán)境部，農(nóng)業(yè)、食品和林業(yè)部；2014年，上述機(jī)構(gòu)職權(quán)已經(jīng)由以下3個部門分擔(dān)：環(huán)境、社區(qū)和地方事務(wù)部，農(nóng)業(yè)、海洋和食品部，通訊、能源和自然資源部。
環(huán)境監(jiān)管體制機(jī)制發(fā)展趨勢
綜合以上分類可以看出，無論哪種分類，都與國家的疆域面積、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、人口數(shù)量和政治體制密不可分。總的來說，環(huán)境監(jiān)管體制機(jī)制的發(fā)展具有以下趨勢：
一是機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)高配。在一些環(huán)境問題相當(dāng)嚴(yán)重的國家，政府首腦或國務(wù)委員或部務(wù)委員會委員往往兼任或?qū)Ｈ未藱C(jī)構(gòu)的主管領(lǐng)導(dǎo)，因此機(jī)構(gòu)的級別可能比一般部門的權(quán)限更大或更有權(quán)威。
二是成立綜合監(jiān)管機(jī)構(gòu)。當(dāng)前，環(huán)境監(jiān)管體制機(jī)制的主流發(fā)展趨勢有二：其一，將狹義的環(huán)境保護(hù)和生態(tài)保護(hù)相結(jié)合，成立綜合監(jiān)管機(jī)構(gòu)；其二，將自然資源、林業(yè)、農(nóng)業(yè)、海洋、漁業(yè)、食品等相關(guān)的領(lǐng)域相結(jié)合，成立綜合監(jiān)管機(jī)構(gòu)。也就是說，雖然各國的機(jī)構(gòu)設(shè)置各具特色，但生態(tài)和環(huán)境保護(hù)與自然資源分別由一個機(jī)構(gòu)統(tǒng)一監(jiān)管，是主流的管理機(jī)構(gòu)設(shè)置趨勢。
三是重要領(lǐng)域需要單列或合并設(shè)置。當(dāng)前，世界各國普遍將核安全監(jiān)管作為一個相對獨立的部分進(jìn)行設(shè)置，普遍采取設(shè)置單獨監(jiān)管機(jī)構(gòu)的模式。同時，就氣候變化應(yīng)對而言，其主流趨勢主要是采取與狹義環(huán)境監(jiān)管合并的方式。
四是大都采用統(tǒng)一監(jiān)管與分工負(fù)責(zé)的模式。以日本為例，日本設(shè)立環(huán)境廳甚至環(huán)境省后，仍在十幾個省廳中設(shè)立了具有一定職權(quán)的環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)，比如在厚生省設(shè)立環(huán)境衛(wèi)生局，在通產(chǎn)省設(shè)立土地公害局，在運(yùn)輸省設(shè)立安全公害課等。美國除在總統(tǒng)執(zhí)行署設(shè)立聯(lián)邦環(huán)保局外，還在內(nèi)務(wù)部、商業(yè)部、運(yùn)輸部、陸軍部設(shè)立了有關(guān)的環(huán)境管理機(jī)構(gòu)。這些機(jī)構(gòu)分工負(fù)責(zé)其專業(yè)領(lǐng)域內(nèi)的環(huán)境保護(hù)問題，比如陸軍部中的工程兵司令部負(fù)責(zé)疏浚和填埋物質(zhì)排放許可證的簽發(fā)以及按聯(lián)邦環(huán)保局的準(zhǔn)則為處理場制定規(guī)格。
五是不斷擴(kuò)大環(huán)境監(jiān)管范圍。許多國家的生態(tài)環(huán)境監(jiān)管機(jī)構(gòu)對各類環(huán)境保護(hù)區(qū)實行統(tǒng)一管理，對轉(zhuǎn)基因生物和外來物種實行統(tǒng)一監(jiān)管。如美國已專門成立了由聯(lián)邦環(huán)保局、農(nóng)業(yè)部和國防部等10個部門組成的外來入侵物種管理委員會，制定了全國外來物種入侵防治計劃。 在丹麥，轉(zhuǎn)基因生物的使用、在環(huán)境中釋放以及上市銷售均由環(huán)境與能源部主管，相關(guān)申請由其批準(zhǔn)；食品、農(nóng)業(yè)和漁業(yè)部及衛(wèi)生部等部門參與動物和人體等方面的風(fēng)險評估。在挪威環(huán)境保護(hù)監(jiān)管部門的職責(zé)中，包括本國履行《生物安全議定書》和歐盟生物安全指令等事務(wù)的統(tǒng)一監(jiān)管和協(xié)調(diào)。為此，挪威還設(shè)有專門的辦事機(jī)構(gòu)。
六是建立健全區(qū)域環(huán)境合作機(jī)制。在監(jiān)管機(jī)制方面，有的區(qū)域和國家側(cè)重于建立健全區(qū)域環(huán)境合作機(jī)制。以美國為例，美國國內(nèi)的州際環(huán)境合作，主要是通過州際協(xié)議來實現(xiàn)，通過制定州際協(xié)定和邊界協(xié)定來治理區(qū)域大氣污染、水污染等環(huán)境問題，如《俄亥俄河流域水衛(wèi)生協(xié)定》、《科羅拉多河協(xié)定》等。
作者系國務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長
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