常委會委員和人大代表視察北運(yùn)河水系兩岸污水直排情況
北運(yùn)河水系，市人大自2008年起連續(xù)重點(diǎn)督辦治理的對象，曾因水質(zhì)改善讓沿岸居民欣喜不已。但剛剛結(jié)束的市十四屆人大常委會第23次會議傳來令人揪心的消息：2010年至今，北運(yùn)河主要污染物指標(biāo)逐年上升，其中COD（化學(xué)需氧量）、BOD（生化需氧量）分別上升30%和52%。市人大再次為北京水環(huán)境敲響警鐘，以北運(yùn)河為代表，本市水資源、水環(huán)境和水生態(tài)形勢仍然嚴(yán)峻。
從5月起，檢查組對本市《中華人民共和國水法》、《中華人民共和國水污染防治法》、《北京市水污染防治條例》、《北京市河湖保護(hù)管理?xiàng)l例》實(shí)施情況進(jìn)行檢查，圍繞治污、資源化兩大目標(biāo)和體制機(jī)制改革關(guān)鍵問題，對照四部法律法規(guī)和國務(wù)院“水十條”要求認(rèn)真檢查。
北運(yùn)河作為本市人口最集中、產(chǎn)業(yè)最聚集、城市化水平最高的流域，仍是本次市人大執(zhí)法檢查的重點(diǎn)。市人大為什么要緊抓北運(yùn)河不放？發(fā)源于燕山南麓昌平區(qū)居庸關(guān)的溫榆河，到通州北關(guān)閘以下改稱北運(yùn)河，全流域覆蓋延慶、懷柔、昌平、海淀、朝陽、順義、通州，是北京五大水系中唯一常年有水的河流。北運(yùn)河水系共有通惠河、清河等13條一級支流，總長度達(dá)300公里，流域面積4423平方公里。作為北京市最重要的排水河道，北運(yùn)河水系承擔(dān)著中心城區(qū)90％的排水任務(wù)。
檢查中，代表們沿北運(yùn)河支流小中河實(shí)地查看，這條主要流經(jīng)順義農(nóng)村地區(qū)的河道原本開發(fā)強(qiáng)度不大，污水處理設(shè)施還停留在過去郊區(qū)農(nóng)村的水平，但流經(jīng)的馬坡、南法信、仁和等順義新城周邊地區(qū)，聚集了大量外來人口，用水量和排污量早已不是傳統(tǒng)的農(nóng)村概念。代表們了解到，因缺少污水收集處理設(shè)施，新城周邊3公里河道兩岸出現(xiàn)了21個常年有水的污水直排口，大量生活污水只能通過既有排洪明渠以雨污合流的形式直排進(jìn)入小中河，再加上養(yǎng)殖企業(yè)和工業(yè)大院直排污水，日排污量約2.78萬立方米。
城鄉(xiāng)結(jié)合部污水直排，小中河不是孤例。已經(jīng)建成投用的清河再生水廠是目前國內(nèi)處理規(guī)模最大的高品質(zhì)再生水廠，周邊小區(qū)、高校人口快速增長，產(chǎn)生的污水量遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出預(yù)期設(shè)計(jì)，每天55萬立方米處理能力早已飽和，高峰時段大量污水只能直接排入清河。
半年來，檢查組組織常委會委員和人大代表80人次，到朝陽、通州等9區(qū)縣開展實(shí)地調(diào)研檢查20余次；對京原路68號院排污、六里屯垃圾填埋場污水處置等10余個案例進(jìn)行深入解析；圍繞管網(wǎng)建設(shè)、城鄉(xiāng)結(jié)合部治污等重點(diǎn)專題開展研討；廣泛聽取政府部門、區(qū)縣街鄉(xiāng)、專業(yè)單位、普通群眾、專家學(xué)者的意見；委托7個區(qū)縣人大同步執(zhí)法檢查；責(zé)成相關(guān)部門自查并書面報告情況，最終總結(jié)出了當(dāng)前本市水環(huán)境質(zhì)量問題集中體現(xiàn)的六大方面：
一是污水直排量大。全市夏季日直排污水量仍約100萬立方米。
二是城鄉(xiāng)結(jié)合部黑臭水體集中，占城六區(qū)水環(huán)境的90%。壩河下游、常營中心溝等人口密集區(qū)的河流黑臭依舊。
三是河湖水質(zhì)較差。劣五類水質(zhì)河流占監(jiān)測長度的45.8%，湖泊占監(jiān)測水面的40%。不僅北運(yùn)河水質(zhì)逐年下降，清河、涼水河、通惠河等主要河流總體水質(zhì)均為五類或劣五類水平。
四是地下水污染堪憂。全市淺層地下水四類、五類水質(zhì)占平原面積50%，深層地下水四、五類水質(zhì)占監(jiān)測面積20%，東南部匯水末端受地表污水下滲影響大。
五是雨污合流比重高。全市排水管道9147公里，其中雨污合流管道占24%，城六區(qū)合流管道882公里，初期雨水的主要污染物排放量占總排放量的19%。
六是污泥無害化處理率低，僅為23%左右。規(guī)劃的15座污泥處理設(shè)施建設(shè)進(jìn)展緩慢，10座還尚未開工，污泥資源化利用無出路。
這六大問題，再次敲響了北京水環(huán)境質(zhì)量的警鐘。
人大督辦水污染治理回眸
2008年
市人大常委會主任杜德印重點(diǎn)督辦“北運(yùn)河水系治理”代表建議
2009年
市人代會5個代表團(tuán)、83人次代表提出“推進(jìn)北運(yùn)河水系綜合治理，實(shí)現(xiàn)污水防治資源化”議案交市政府辦理
2010年
市人大常委會聽取和審議北運(yùn)河治理專項(xiàng)工作報告
2011年
市人代會5個代表團(tuán)、153人次代表提出“推進(jìn)潮白河流域綜合治理”議案交市政府辦理
2012年
市人大常委會聽取和審議潮白河流域水系和北運(yùn)河流域水系綜合治理專項(xiàng)工作報告
2013年
市人大常委會副主任柳紀(jì)綱重點(diǎn)督辦“北運(yùn)河流域水系水污染治理”代表建議
2014年
市人代會3個代表團(tuán)、85人次代表提出“推進(jìn)流域水系綜合治理，提高水環(huán)境質(zhì)量”議案交市政府辦理
2015年
水污染防治“兩法兩條例”執(zhí)法檢查
市政府治水最新規(guī)劃
2017年
中心城和新城建成區(qū)消除黑臭水體
2019年
中心城、新城、建制鎮(zhèn)污水處理率分別達(dá)到98%、93%和83%
2020年
污泥100%無害化處理，水環(huán)境得到階段性改善
2030年
水環(huán)境總體改善、水生態(tài)初步恢復(fù)
政府回應(yīng)
2017年消滅城鄉(xiāng)結(jié)合部一千個排污口
前些年北運(yùn)河“治理趕不上污染”的情況是否還會重現(xiàn)？隨著發(fā)展觀念從“聚集資源求增長”向“疏解功能謀發(fā)展”的轉(zhuǎn)變，非首都功能疏解和人口規(guī)模調(diào)控力度不斷加大，市政府按照“治河先治污”原則重新謀劃水環(huán)境治理，2013年出臺了《北京市加快污水處理和再生水利用設(shè)施建設(shè)三年行動方案》，集中力量補(bǔ)足短板，加快污水處理設(shè)施建設(shè)及中小河道治理。方案明確提出，通過三年的努力，全市污水處理率要達(dá)到90%，污泥基本實(shí)現(xiàn)無害化處理。
《三年行動方案》計(jì)劃新建和改建62座再生水廠。截至9月，清河第二、槐房、定福莊、高安屯等城區(qū)再生水廠均已開工建設(shè)，豐臺河西、順義趙全營等34個項(xiàng)目建成投入運(yùn)行；共新增污水處理能力69萬立方米/日，再生水生產(chǎn)能力142萬立方米/日。
方案確定的新建改造1290公里污水管線，已完成1106公里，在建184公里；再生水管線484公里建設(shè)任務(wù)中，已完成399.3公里，在建61公里。《三年行動方案》確定的15座污泥無害化處置項(xiàng)目中，已建成1座，在建4座，立項(xiàng)未開工7座，其余3座正在加緊辦理項(xiàng)目前期和開工手續(xù)。
在方案落實(shí)中，中心城區(qū)污水處理實(shí)施了特許經(jīng)營制度，由北京排水集團(tuán)承擔(dān)中心城區(qū)污水處理和再生水利用設(shè)施的投資、建設(shè)和運(yùn)營；郊區(qū)按照“企業(yè)建廠、政府配網(wǎng)”原則，招標(biāo)確定若干家國有和民營企業(yè)作為投資建設(shè)運(yùn)營主體。
本市還嘗試吸引社會資本投入生態(tài)治河，以清河和涼水河為試點(diǎn)，委托北京水務(wù)投資中心、北控水務(wù)集團(tuán)分別承擔(dān)清河、涼水河綜合治理項(xiàng)目的投資、建設(shè)、養(yǎng)護(hù)工作，完成清河、涼水河城區(qū)段清淤及綠化，取得階段性成效。
根據(jù)市政府最新規(guī)劃，通過研究制定實(shí)施中心城城鄉(xiāng)結(jié)合部污水治理規(guī)劃實(shí)施意見和《新三年治污行動計(jì)劃》，預(yù)計(jì)到2017年，在城鄉(xiāng)結(jié)合部解決128個保留村和難以拆遷村莊、1000個排污口、13個保障房項(xiàng)目的污水收集與處理問題。完成污水管線、截污管道和內(nèi)外連通工程及小型污水處理站等4大類419項(xiàng)建設(shè)任務(wù)，解決700個村莊的治污問題，將農(nóng)村地區(qū)納入治理系統(tǒng)，屆時中心城和新城建成區(qū)可消除黑臭水體。
管網(wǎng) 治理標(biāo)準(zhǔn) 城鄉(xiāng)結(jié)合部 監(jiān)管體系
污水治理亟須補(bǔ)齊四大短板
“從今年起共投資162億元，用七年時間讓承擔(dān)全市90%排水任務(wù)的北運(yùn)河水系還清。到2015年，基本形成北運(yùn)河流域城鄉(xiāng)一體化的水資源保護(hù)、調(diào)度、循環(huán)利用的新格局，使全流域?qū)崿F(xiàn)水源安全、供水安全、水環(huán)境安全和迎汛安全，真正把北京建設(shè)成一個宜居城市。”
這是2009年市政府辦理“推進(jìn)北運(yùn)河水系綜合治理，實(shí)現(xiàn)污水防治資源化”議案時做出的承諾。但令人深思的是，時至今日，北運(yùn)河為什么呈現(xiàn)出“治理趕不上污染”的尷尬狀況？市人大常委會認(rèn)為，管網(wǎng)建設(shè)滯后、農(nóng)村城鄉(xiāng)結(jié)合部治理難度大、處理標(biāo)準(zhǔn)低、監(jiān)督管理分散是造成承諾難以兌現(xiàn)的四個主要原因。
城鄉(xiāng)結(jié)合部僅三成污水進(jìn)管網(wǎng)
“按現(xiàn)有計(jì)劃，即使污水處理廠全部投產(chǎn)，根治污水直排仍有難度，因?yàn)楣芫€缺口更大。”檢查組負(fù)責(zé)人坦言。
市人大在檢查中發(fā)現(xiàn)，目前污水管網(wǎng)收集率存在巨大的區(qū)域差距。中心城建成區(qū)污水收集率高達(dá)99%，而城鄉(xiāng)結(jié)合部只有33%，海淀山后和豐臺河西更低，11個新城規(guī)劃區(qū)污水收集率58%，剩余農(nóng)村地區(qū)實(shí)際僅有20%左右。
斷頭管也嚴(yán)重妨礙管網(wǎng)效率。中心城城鄉(xiāng)結(jié)合部干線有15處約15公里的斷頭管，次干線、支線和沿河截污管線斷頭問題更突出。溫榆河大道、首都機(jī)場二通道、京良路等污水管無下游，2014年竣工的13個市級保障房項(xiàng)目管網(wǎng)無出路。
新建小區(qū)污水收集缺少“最后一公里”支戶管，開發(fā)企業(yè)、區(qū)縣、相關(guān)部門相互推諉建設(shè)責(zé)任。朝陽區(qū)新建小區(qū)管網(wǎng)覆蓋率不足40%，約180萬人生活污水進(jìn)不了支戶管。石景山區(qū)京原路68號院保障房項(xiàng)目，1萬人每天約1000立方米污水直排蓮石湖。
中心城城鄉(xiāng)結(jié)合部人口是規(guī)劃控制目標(biāo)的十倍
執(zhí)法檢查報告反映，中心城的城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)，過去的污水處理規(guī)劃設(shè)計(jì)是服務(wù)40萬人，實(shí)際上來了超過400萬人。從城鄉(xiāng)結(jié)合部到邊遠(yuǎn)山區(qū)的廣大農(nóng)村是污水治理的短板區(qū)域，特別是城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)難度最大。這些地區(qū)人員構(gòu)成復(fù)雜，違章建筑多，都處在拆遷、半拆和待拆的不確定狀態(tài)，常常是一個村的實(shí)際人口和建設(shè)規(guī)模比一個建制鎮(zhèn)還大，污水處理等基礎(chǔ)設(shè)施長期滯后。
在更廣大農(nóng)村地區(qū)，據(jù)市水務(wù)局提供的數(shù)據(jù)，僅有681個村建了1040座污水處理設(shè)施，覆蓋率不足20%。實(shí)際檢查中又發(fā)現(xiàn)，這些設(shè)施或是選擇了不適宜的技術(shù)，或是缺乏專業(yè)管理，或是沒有運(yùn)行經(jīng)費(fèi)，建成運(yùn)行的不多，運(yùn)行合格的更少。
仍以北運(yùn)河為例，執(zhí)法檢查報告指出，水系河道周邊村、水源地村、民俗旅游村和養(yǎng)殖村排污亟待治理，北運(yùn)河污染物1/3來自兩岸村莊。占地表水源保護(hù)區(qū)和地下水源防護(hù)補(bǔ)給區(qū)70%的村莊沒有污水處理設(shè)施。市級民俗旅游村35%沒有治污設(shè)施，其他民俗村和分散接待戶比重更低。
檢查發(fā)現(xiàn)，農(nóng)業(yè)面源污水及畜禽養(yǎng)殖污水的主要污染物排放量占總排放量的28%，通州區(qū)沿河一千米范圍27個養(yǎng)殖場污水直排污染河道。作為鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟(jì)命脈的工業(yè)大院，發(fā)展層次低，房屋土地自由租賃，企業(yè)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)不嚴(yán)，處理污水沒有設(shè)施，出租方和承租方利益一致，“內(nèi)外”聯(lián)手消極治污。代表檢查所到的通州潞城鎮(zhèn)七級村，一個村就聚集百余家印染、制藥、食品等污染企業(yè)，每天大量污水直排村內(nèi)河道，匯入北運(yùn)河。
處理標(biāo)準(zhǔn)低限制污水資源化
“現(xiàn)有污水處理廠的處理標(biāo)準(zhǔn)比較低，只有四類、五類，回補(bǔ)河道之后與直排的污水疊加，導(dǎo)致全市主要河湖水質(zhì)長期處于五類和劣五類水平，黑臭異味自然無法避免。”執(zhí)法檢查報告建議，盡快提高本市污水處理標(biāo)準(zhǔn)，使污水真正變成資源。
檢查發(fā)現(xiàn)，目前消費(fèi)者和生產(chǎn)者對再生水使用積極性都不高，居民和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者顧慮的是再生水的異味、二次污染等不確定因素，處理企業(yè)擔(dān)心的是標(biāo)準(zhǔn)提高使成本大幅增加，造成目前77%的再生水只能用于回補(bǔ)河道和放入灌渠流向下游，工業(yè)、市政用量僅占21%和2%。檢查建議，政府必須盡快研究明確再生水的標(biāo)準(zhǔn)和利用定位，污水資源化是北京水環(huán)境治理的頭等大事。
監(jiān)管分散源頭治理薄弱
有代表在執(zhí)法檢查中提出，“河里的污染來自岸上，水污染是社會循環(huán)影響水的自然循環(huán)而產(chǎn)生的問題，污染源頭涉及經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展的方方面面，單靠一個水務(wù)部門背不動全部治理任務(wù)，需要加強(qiáng)源頭治理和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。”
執(zhí)法檢查報告認(rèn)為，當(dāng)前的水環(huán)境治理工作仍存在統(tǒng)籌不足問題，重末端治理、源頭減排招數(shù)不多，重工程建設(shè)、管理組織力度不足。流域治理方面，管理機(jī)構(gòu)有心無力，體制有名無實(shí)，上下游缺乏實(shí)施中的聯(lián)動。城鄉(xiāng)統(tǒng)籌方面，重視農(nóng)村不足。
多個涉水行政執(zhí)法主體工作協(xié)調(diào)力度小，缺少有效的綜合執(zhí)法體制。小區(qū)排污監(jiān)管責(zé)任不清，環(huán)保沒有制度性硬約束措施，環(huán)評難坐實(shí)。環(huán)保驗(yàn)收滯后于房屋交付，違法排污處罰對象不明確，“三同時”制度難落實(shí)。醫(yī)療污水和垃圾滲濾液等特殊污染源缺少針對性約束制度，污水外包處理缺少對受托企業(yè)的延伸監(jiān)管。
人大建議
深化污水治理體制機(jī)制改革
如何保證新規(guī)劃有效落實(shí)？市人大常委會就執(zhí)法檢查提出審議意見：堅(jiān)持法治思維、改革精神和綠色發(fā)展理念，按照市管管網(wǎng)、區(qū)管水廠、提高標(biāo)準(zhǔn)、開放市場的改革思路，統(tǒng)籌考慮首都水資源、水環(huán)境、水生態(tài)的實(shí)際需求，實(shí)行最嚴(yán)格的環(huán)境保護(hù)制度，充分發(fā)揮政府和市場作用，增強(qiáng)治污的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性，建設(shè)管理并重、治理保護(hù)并舉，實(shí)現(xiàn)水環(huán)境持續(xù)好轉(zhuǎn)，為建設(shè)國際一流的和諧宜居之都提供有力支撐。
處理標(biāo)準(zhǔn)提高至地表水三類
人大建議一個關(guān)鍵點(diǎn)，是逐步將污水處理標(biāo)準(zhǔn)提高至北京市地方標(biāo)準(zhǔn)A類即地表水三類水平。一位常委會委員在審議中說，這是個很高的標(biāo)準(zhǔn)，意味著可以直接下水游泳，當(dāng)然人大追求的目標(biāo)不是“游泳”，而是“有用”。這個標(biāo)準(zhǔn)比目前清河再生水廠的處理標(biāo)準(zhǔn)還要高，如果在全市普遍實(shí)施，可以說，北京的污水處理廠等于全部升級成為再生水廠，污水資源化就真正落到了實(shí)處。
在提高處理標(biāo)準(zhǔn)的同時，人大建議，轉(zhuǎn)變以處理率為單一標(biāo)準(zhǔn)的治污效果評價方式，制定相應(yīng)的規(guī)劃、政策、制度、措施等保障體系，根據(jù)再生水的最終用途和使用結(jié)構(gòu)，從戰(zhàn)略層面推進(jìn)污水的資源化利用。
推動污水管網(wǎng)處理廠分離
人大建議中明確提出，改革是打破當(dāng)前污水治理工作中固有的不合理利益格局的最終辦法。深化污水治理體制機(jī)制改革，要按照政府抓網(wǎng)、區(qū)管水廠、管辦分開、廠交市場的方向，推進(jìn)骨干網(wǎng)廠分離改革。
政府擔(dān)負(fù)起管網(wǎng)建設(shè)職責(zé)，強(qiáng)化統(tǒng)籌，合理分工，明確市區(qū)兩級政府的管網(wǎng)建管責(zé)任。通過逐步放開市場，以政府購買服務(wù)等形式，實(shí)現(xiàn)污水處理廠市場化運(yùn)行，通過深度競爭打破既定利益格局，給企業(yè)更多自主經(jīng)營權(quán)，有效推動環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展。
同時要利用好價格調(diào)節(jié)工具。堅(jiān)持“誰排污誰付費(fèi)，誰多排誰多交”原則，適時提高居民污水處理費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)，使其有效覆蓋處理成本。
堅(jiān)持城鄉(xiāng)治污一盤棋
市人大建議，在加強(qiáng)城鄉(xiāng)結(jié)合部治污力度方面分類施策，對近期城市化的區(qū)域，加快管網(wǎng)建設(shè)；計(jì)劃保留的村莊，納入市政規(guī)劃，建設(shè)永久性治污設(shè)施；待拆、難拆的區(qū)域，建設(shè)臨時性治污設(shè)施。
繼續(xù)以北運(yùn)河等河流周邊村、水源地村、民俗旅游村和養(yǎng)殖村為重點(diǎn)，制定農(nóng)村地區(qū)污水治理規(guī)劃和政策，因地制宜選擇適用技術(shù)和多元化處理模式。農(nóng)村污水處理設(shè)施納入城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)管理體制，制定運(yùn)維管理辦法，市區(qū)兩級財(cái)政按比例分擔(dān)運(yùn)營經(jīng)費(fèi)，實(shí)行專業(yè)化管理。制定工作計(jì)劃，確定時間表，建設(shè)沿河截污管線，限期做好污水直排口集中整治。
對現(xiàn)有處理廠擴(kuò)規(guī)增容，短期內(nèi)難以接入大型治污系統(tǒng)或接入成本過高的地區(qū)，新建小型廠站作為補(bǔ)充，進(jìn)行分散治理。啟動工業(yè)大院治污，取締不符合產(chǎn)業(yè)政策的污染項(xiàng)目，對環(huán)保設(shè)施差的企業(yè)，實(shí)施清潔化改造，探索在線監(jiān)控辦法。
完善源頭治理監(jiān)管體制
“不欠新賬還清舊賬”，這是市人大關(guān)于源頭治污方面建議的目標(biāo)。在土地開發(fā)方面，建議排污管網(wǎng)未覆蓋區(qū)域的土地禁止上市或附條件限制上市交易。在房屋交付方面，確立規(guī)劃、建設(shè)、環(huán)保、水務(wù)和消防部門聯(lián)合驗(yàn)收體制，加強(qiáng)小區(qū)排污監(jiān)管，環(huán)保不合格、污水無出路不予交付許可。
對既有小區(qū)的生活污水直排問題，明確水務(wù)和環(huán)保監(jiān)督責(zé)任，排查已入住小區(qū)的污水排放狀況，明確責(zé)任主體，確定解決方案和完成時限。同時，完善醫(yī)療污水、垃圾滲濾液等特殊污水的針對性監(jiān)管政策，規(guī)范污水處理外包方式，明確各方責(zé)任，做好延伸監(jiān)管。
為有效發(fā)揮治污資金的使用效率，市人大還建議認(rèn)真做好治污資金的投資效能監(jiān)察和審計(jì)工作。
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