所謂城市雨水資源化利用是指在城市范圍內(nèi)，有目的地采取措施將雨水轉(zhuǎn)化為可利用的水資源并直接或間接加以利用的過程。城市雨水資源化利用在解決城市水問題方面具有極其重要的作用，已成為世界各國普遍重視的課題。
推進城市雨水資源化利用具有重要意義和巨大發(fā)展?jié)摿?/p>
——推進城市雨水這一重要非常規(guī)水源的資源化利用，可以有效緩解城市缺水及其帶來的生態(tài)環(huán)境問題
我國城市缺水嚴重，據(jù)統(tǒng)計，全國657個城市中，近400個城市缺水，其中110個城市嚴重缺水。超采地下水成為缺水城市保障供水的普遍做法，由此引發(fā)了地面沉降、海水入侵、土地沙化等生態(tài)環(huán)境問題。據(jù)國土資源部監(jiān)測顯示，全國累計地面沉降量超過200毫米的地區(qū)達到7.9萬平方公里，發(fā)生地面沉降的城市已超過50個，全國海水入侵面積超過3000平方公里。城市雨水作為重要的非常規(guī)水源之一，推進其資源化利用，既可以有效增加水資源供給，直接緩解水資源緊缺局面，又能夠通過涵養(yǎng)和補給城市地下水，改善城市的生態(tài)環(huán)境。
——推進城市雨水資源化利用，可以減少地面徑流量，從源頭上減輕城市“內(nèi)澇”問題
我國許多城市經(jīng)常受“內(nèi)澇”問題困擾，出現(xiàn)大面積淹水現(xiàn)象，帶來巨大經(jīng)濟損失的同時，嚴重干擾了城市的正常秩序。根據(jù)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部對351個城市的調(diào)研顯示，2008年至2010年，62%的城市曾發(fā)生過“內(nèi)澇”事件，發(fā)生3次以上的城市有137個。推進城市雨水資源化利用，通過加強城市雨水的直接收集儲存利用、擴大下滲或回灌地下等間接利用措施，減少城市地面雨水的徑流量，可以有效減輕或解決城市“內(nèi)澇”問題。
——城市雨水資源化利用具有持久低廉的成本優(yōu)勢和巨大的發(fā)展?jié)摿?/p>
城市雨水資源化利用除了前期的一次性投入以外，相對于其他非常規(guī)水源，后續(xù)處理和維護成本極為低廉。據(jù)有關(guān)統(tǒng)計，中水成本平均2元／噸，海水淡化成本5元至6元／噸，而雨水凈化處理成本不足0.2元／噸。另外，從總量來看，我國城市雨水量較大，但資源化利用率較低，因而我國雨水資源化利用的發(fā)展?jié)摿薮蟆Ｈ缫試鴥?nèi)雨水利用率相對較高的北京市為例，按城區(qū)總面積735平方公里、年降水量530毫米計算，則全城區(qū)每年承接雨水量為3.9億立方米，扣除每年利用的少量雨水，仍有相當大的開發(fā)利用空間。
國內(nèi)外已經(jīng)進行了較多雨水資源化利用的實踐探索，取得了顯著成效
——國際上普遍高度重視雨水資源化利用，形成了較多值得借鑒的成功經(jīng)驗與做法
國際上雨水資源的收集利用已經(jīng)非常普遍，不僅美國、德國、英國、澳大利亞、日本、以色列和新加坡等發(fā)達國家長期進行雨水利用技術(shù)的研發(fā)和實踐利用，形成了較為成熟的雨水資源化利用技術(shù)和實踐做法，而且印度、東南亞和非洲國家也十分重視雨水資源的開發(fā)和利用，修建了較多實用的雨水收集利用系統(tǒng)。其中，不乏一些值得我們借鑒的成功做法。一是在利用途徑方面，各國主要是在不透水面相對集中的屋頂、廣場、小區(qū)等區(qū)域修建雨水收集系統(tǒng)，經(jīng)由雨水入滲系統(tǒng)滲入地下，或者經(jīng)過處理后存儲使用。二是在用途方面，少數(shù)國家將收集的雨水用于城市居民飲用水，大多數(shù)國家收集的雨水主要用作居民非飲用生活用水、城市綠地澆灌和景觀用水以及補充地下水等。三是在體制機制建設(shè)方面，許多國家通過制定法律、頒布技術(shù)規(guī)范等方式，對城市雨水資源化利用做出強制性規(guī)定，建立獎勵和懲罰性機制，保障雨水資源的有效利用。如美國部分州制定了《雨水利用條例》，強制實行“就地滯洪蓄水”；德國規(guī)定無論是工業(yè)、商業(yè)還是居民小區(qū)均要設(shè)計雨水利用設(shè)施，否則，將征收雨水排放設(shè)施費和雨水排放費；日本則在頒布的《第二代城市地下水總體規(guī)劃》中規(guī)定，新建和修建的大型建筑群必須設(shè)置雨水就地下滲設(shè)施，并實行補助金制度。四是在配套措施方面，建立城市雨水利用的資金扶持體系，要求政府部門，并且鼓勵非政府組織和民間企業(yè)對雨水資源化利用給予一定資金支持。如印度規(guī)定，通過政府投資、居民自己籌資以及民間捐資等手段修建雨水收集設(shè)施。
——國內(nèi)一些城市已經(jīng)開始重視雨水資源化利用，取得了一定進展
20世紀90年代，在城市供水形勢日趨緊張和國際雨水利用技術(shù)快速發(fā)展的共同推動下，一些缺水地區(qū)開始重視雨水資源的利用，出現(xiàn)了如北京修建橡膠壩攔截雨水、甘肅的“121雨水集流”工程、陜西的“甘露”工程、寧夏南部的“窖水蓄流節(jié)灌”工程等一些良好的范例。2000年以后，北京、天津、上海、南京、深圳等城市開始加大雨水資源化利用的力度，取得了明顯進展。如北京市，截至2013年底，已建成下凹式綠地、人工湖、蓄水池等雨水利用工程2178處，蓄水能力為4300萬立方米，年收集綜合利用雨水4051萬立方米。伴隨雨水資源化利用范圍的拓展和用途的深化，國家雨水資源化利用管理也逐漸規(guī)范，2006年9月，由原建設(shè)部和國家質(zhì)檢總局聯(lián)合發(fā)布了《建筑與小區(qū)雨水利用工程技術(shù)規(guī)范》，對雨水的收集、滲透滲出、儲存回用、蓄存排放、水質(zhì)控制、施工安裝、工程驗收、運行維護等提出了具體的專業(yè)技術(shù)要求，標志著我國城市雨水資源化利用開始走上了標準化道路。此后，南京等一些城市也相繼制定了本地的雨水資源化利用的技術(shù)規(guī)范。但與國際上雨水資源化利用水平相比，可以說，目前我國城市的雨水資源化利用仍處在研究與示范階段，主要還是在缺水地區(qū)的小型應用以及局部地區(qū)的非標準應用。
我國城市雨水資源化利用存在的主要問題
隨著政府部門的重視和推動，我國城市雨水資源的利用呈現(xiàn)出良好的發(fā)展趨勢，但仍然存在一些問題，阻礙著雨水資源化利用的進程。
——對城市雨水資源的性質(zhì)以及在解決城市水問題作用的認識有待進一步深化
目前來看，一是部分城市的市政建設(shè)與規(guī)劃部門尚未認識或未完全認識到城市雨水資源的價值所在，還是習慣性地將城市雨水作為災害來對待？熏 用盡辦法將其排走。二是市民對雨水資源的認識不夠，在一些地區(qū)推廣雨水綜合利用系統(tǒng)時，經(jīng)常會有人認為我們又不缺水，干嘛做這個？且調(diào)查顯示，很多市民并不知道雨水收集利用工程的存在。另外，對于城市雨水資源化利用的作用方式和效果認識不足。經(jīng)常存在如下觀點：雨水資源利用的作用極為有限，主要在于直接利用雨水資源和節(jié)約用水，而忽略了在減緩城區(qū)雨水洪澇、控制雨水徑流污染、改善城市生態(tài)環(huán)境等方面的作用；還有人認為雨水只要排出就能補充地下水等。因此，經(jīng)常出現(xiàn)如下的窘境：一方面投入大量的人力和物力將雨水排走，浪費大量淡水資源的同時，還可能造成水環(huán)境污染；另一方面又不得不應對水資源嚴重短缺問題。
——投入不足嚴重阻礙城市雨水資源化利用的推進
資金缺乏是影響城市雨水資源化利用的重要瓶頸。盡管雨水回用設(shè)備運行維護費用較低，但前期需要的一次性投入費用相對較高，一個項目一般需要十幾萬乃至幾十萬元的前期投入，各級政府財政資助有限，大部分投資需要建設(shè)單位自籌。目前社會資金投資回收渠道不暢，且回收周期較長，通常需要十幾年的時間，從而市場化資金進入動力不足。
——城市雨水資源化利用相關(guān)的法律和政策有待進一步完善
目前國家層面出臺的《中華人民共和國水法》、《中國生態(tài)住宅技術(shù)評估手冊及設(shè)計要點》、《綠色建筑評估尺度》等對于雨水利用均有所涉及，并且《建筑與小區(qū)雨水利用工程技術(shù)規(guī)范》對雨水資源化利用的技術(shù)規(guī)范提出了較為具體的要求，2014年8月，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、發(fā)展改革委聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于進一步加強城市節(jié)水工作的通知》（以下簡稱節(jié)水“十條”）要求，成片開發(fā)地塊的建設(shè)應大力推廣可滲透路面和下凹式綠地，通過雨水收集利用、增加可滲透面積等方式控制地表徑流。新建城區(qū)硬化地面中，可滲透地面面積比例不應低于40%；有條件的地區(qū)應對現(xiàn)有硬化路面逐步進行透水性改造，提高雨水滯滲能力。與此同時，各級地方政府也制定了一些關(guān)于城市雨水利用的法規(guī)政策，如北京市的《關(guān)于加強建設(shè)工程用地內(nèi)雨水資源利用的暫行規(guī)定》、南京市的《南京雨水綜合利用技術(shù)導則》、深圳市的《深圳雨洪資源利用規(guī)劃研究》。但從全國層面來看，目前還沒有出臺專門的雨水資源化利用的法律法規(guī)，除了《建筑與小區(qū)雨水利用工程技術(shù)規(guī)范》中較為細致的雨水利用工程建設(shè)技術(shù)規(guī)范以外，主要還是在其他法規(guī)文件中，提出鼓勵雨水資源化利用的這一倡導方向。并且除新頒布的節(jié)水“十條”中提到的40%的可滲透地面面積比例要求以外，基本沒有相應的剛性要求，更缺乏獎懲性的法律規(guī)定，使得我國的城市雨水資源化利用難以規(guī)范化和規(guī)模化發(fā)展。
——監(jiān)管能力不足和管理機制不順影響城市雨水資源化利用的實質(zhì)性開展
由于管理部門對城市雨水資源化利用的重視程度仍然不夠，且缺乏相應的硬性要求，客觀上造成了監(jiān)管能力建設(shè)較為滯后，致使違規(guī)或變相違規(guī)的現(xiàn)象較為普遍，如建設(shè)“迷你型”雨水收集利用系統(tǒng)應付檢查等，致使城市雨水資源化利用陷入“雷聲大雨點小”的尷尬局面。另外，城市雨水資源化利用的全過程，涉及城建、水利、環(huán)保、質(zhì)檢等多個部門，部門間缺乏相應的協(xié)調(diào)機制，使得監(jiān)管較為乏力。
推進我國城市雨水資源化利用的對策建議
——全面提升對雨水資源化利用的認識水平，重視城市雨水的資源化利用
一方面，管理部門應重新審視將雨水視為災害的做法，本著雨水是資源的指導思想，按照綜合利用在前、排放在后的基本原則，提升雨水資源化利用的力度。另一方面，積極獲取民眾對城市雨水資源化利用的參與和支持，通過組織參觀雨水利用示范工程、進行專題講座、播放公益廣告、舉辦相關(guān)展覽會等方式，加強宣傳教育，使其意識到雨水作為資源的重要性，了解雨水資源化利用的方法，自覺加入到雨水資源化利用的行列，從而促進雨水利用系統(tǒng)的推廣和應用。
——通過財政支持、建立有效的投資回收機制等方式，提高城市雨水資源化利用的資金投入能力
一是加大雨水資源化利用的財政資金支持力度。可以設(shè)立雨水資源化利用研究與開發(fā)的專項基金，支持雨水資源化利用的科學研究、設(shè)備生產(chǎn)、設(shè)施建設(shè)、運行管理等。二是對按標準建設(shè)雨水利用工程并保障正常運行的新建小區(qū)的經(jīng)營單位給予環(huán)保優(yōu)惠政策，如免收防洪費等。三是通過政府采購、官方宣傳等方式，給予參與雨水資源化利用的企業(yè)一定的便利。四是探索建立有效的雨水資源化利用投資的收益回報機制。為了更好地吸引社會資金的投入，可以按照誰投資誰受益的原則，科學界定雨水資源的使用權(quán)和轉(zhuǎn)讓權(quán)，建立起更為順暢的投資回收渠道，吸引有投資能力的社會團體、企業(yè)或個人加入到雨水資源化利用的建設(shè)項目中來。
——不斷完善城市雨水資源化利用的法律法規(guī)，為雨水資源化利用提供制度保障
借鑒其他國家的成功經(jīng)驗，完善雨水資源化利用的法律法規(guī)。首先，將城市雨水資源化利用與城市建設(shè)、水資源優(yōu)化配置、生態(tài)建設(shè)有效統(tǒng)一起來，納入到城市的建設(shè)規(guī)劃中。其次，按照統(tǒng)籌布局、試點先行的原則，選擇若干地區(qū)制定雨水資源化利用的強制性要求，擇機出臺專門的城市雨水資源化利用的管理辦法。可以先在缺水地區(qū)和水環(huán)境污染嚴重的地區(qū)，試行出臺一些強制性要求，明確城市建設(shè)開發(fā)單位回收利用雨水的責任和義務，特別是對一些新建建筑物，設(shè)定強制性的雨水回收設(shè)施標準，對于不達標者，不予驗收。待時機成熟后，制定專門的城市雨水資源化利用的管理辦法，對城市雨水資源化利用做出強制性規(guī)定。同時，有針對性地細化、修訂現(xiàn)有規(guī)劃和技術(shù)規(guī)范，增加雨水資源化利用的內(nèi)容。如在城市污水處理的技術(shù)規(guī)范中進一步強調(diào)雨污分流和初期雨水處理等。另外，制定雨水資源化利用的激勵辦法，如對雨水利用企業(yè)進行稅收減免或補貼等，調(diào)動參與的積極性。
——采取較為靈活的推進方式，因地制宜推進城市雨水資源化利用
在國家整體推進城市雨水資源化利用的過程中，由于各城市雨水的自然條件差異較大，宜采取更為靈活的方式。一是可以根據(jù)各地水資源條件的不同，確定差異化的推行措施，如在缺水地區(qū)，設(shè)定更為嚴格的利用標準。二是采取試點先行、示范推進的方式。加強示范市、示范區(qū)、示范點的建設(shè)，選擇一些建設(shè)基礎(chǔ)較好、缺水嚴重的城市，加快建立一些標桿示范點。三是在對總量或技術(shù)標準限定的基礎(chǔ)上，允許各地靈活選擇雨水資源化利用的方式。不管在直接利用和間接利用的選擇上，還是權(quán)衡雨水回收系統(tǒng)、滲透性路面及下凹式綠地等利用形式方面，均可由各地權(quán)衡自行決定。
——建立多部門協(xié)調(diào)機制，加強監(jiān)管能力建設(shè)，共同推進城市雨水資源化利用
由于城市雨水資源化利用牽涉的部門較多，為改變單一部門執(zhí)法阻力較大的局面，應加快建立相應的部門協(xié)調(diào)機制，可由城市建設(shè)部門牽頭，聯(lián)合其他相關(guān)部門，理順管理體制和運行機制，提升監(jiān)管力度，督促現(xiàn)有政策的執(zhí)行落實。同時，應盡快建立懲罰機制，為監(jiān)督執(zhí)法提供強有力的執(zhí)行手段。
（作者單位：國務院發(fā)展研究中心辦公廳）
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