本報告通過文獻調研，全面系統地梳理了20世紀70年代以來中國水污染防治政策的進展情況，報告如下：第一，中國水污染防治規劃體系逐步完善。第二，“命令—控制類”政策工具逐步強化，并發揮基礎性作用。其中，水污染防治的標準體系逐步建立和完善，排污達標穩步推進，廢水達標率穩步提高；總量控制制度不斷深化，并發揮重要“約束性”作用；排污許可制度仍處于試行階段；限期治理制度建立并開始實施。第三，水污染防治的環境經濟政策框架初步形成，市場化減排機制在探索中前行。其中，水污染物排污收費制度逐步建立并不斷完善；水污染防治財政制度逐步完善；供水價格形成機制逐步完善，水價逐步調整；水污染物排污權交易試點進一步擴大。第四，水污染防治的能力建設穩步提高，水污染防治技術政策逐步完善。
中國水污染防治工作可以追溯到20世紀70年代。本報告通過文獻調研全面梳理了中國水污染防治政策的進展情況，這是評估水污染防治政策，進而提出改進方向的基礎。
水污染防治規劃體系逐步建立
中國從20世紀70年代開始水污染防治規劃的研究，隨后的“六五”、“七五”和“八五”期間攻關中，開展了大量水環境背景值、水體功能分區、水環境容量理論與總量控制方法的研究，規劃過程中運用了水質數學模型、多目標評價預測模型和大規模系統優化方法等定量分析手段，增強了規劃的科學性。目前，中國已經形成了以污染物目標總量控制技術為主的規劃技術體系，并針對確定的污染物總量控制指標，制定了重點流域水污染防治規劃（張遠等，2007年）。
20世紀90年代以來，國家制定了多部水污染防治的計劃和規劃。1994年從治理淮河開始，先后制定了“三河”（淮河、遼河、海河）、“三湖”（太湖、滇池、巢湖）、重點工程（三峽工程、南水北調工程）的水污染防治計劃并制定了重點流域水污染防治“九五”計劃。2000年以后，國家陸續出臺了多項水污染防治的專項規劃，如《淮河、海河、遼河、巢湖、滇池、黃河中上游等重點流域水污染防治規劃（2006－2010年）》、《全國地下水污染防治規劃（2011－2020年）》、《全國重要江河湖泊水功能區劃（2011－2030年）》等等。在這一階段，水污染防治規劃的數量顯著增加，專業化、細化程度不斷提高。水污染控制規劃方法主要為目標總量控制模式，控制指標主要為COD和氨氮，主要污染控制對象為工業污染與城鎮生活污染。
“命令—控制類”政策工具逐步強化，并發揮基礎性作用
——水污染防治的標準體系逐步建立和完善，排污達標穩步推進，廢水達標率穩步提高
國家和地方的水污染排放標準體系逐步建立和完善。20世紀70年代，中國制定了《工業“三廢”排放試行標準》。20世紀80年代，中國先后制定了《污水綜合排放標準》等綜合性標準。隨著1984年《水污染防治法》的頒布實施，中國對輕工、冶金、石油開發等30多個主要行業逐步制定了行業水污染物排放標準，初步形成了行業水污染物排放標準體系。20世紀90年代有關部門陸續制定了畜禽、造紙、印染、合成氨、磷肥、燒堿、聚氯乙烯工業等多個工業行業水污染物排放標準。2000年以后，有關部門制定了《畜禽養殖污染物排放標準》、《城鎮污水處理廠污染物排放標準》等。2010年，環境保護部修訂發布了《地方環境質量標準和污染物排放標準備案管理辦法》。2013年印發的《國家環境保護標準“十二五”發展規劃》提出了國家與地方兩級環保標準協調發展的環保標準管理戰略。
水環境質量標準體系逐步建立并完善。中國的水質標準始于20世紀80年代，國家陸續制定了《地表水環境質量標準》、《海水水環境質量標準》、《農田灌溉水質標準》、《漁業水質標準》、《地下水質量標準》等，經過多年的發展和修訂，已逐漸形成了一個相對完整的標準體系（李貴寶等，2003年）。其中，作為綜合性標準的《地表水環境質量標準》，從1983年開始頒布實施以來，迄今為止已經修訂3次，已成為中國水環境監管的核心尺度（孟偉等，2006年）。
數據顯示，工業廢水處理達標率從1986年的55.4％提高到2010年的95.9％。文獻調研表明，盡管中國的污染物排放達標數據存在較大的問題，但是以標準及排污達標為代表的政策工具仍然是“基礎性的”政策工具。實證研究顯示，中國環境監管政策體系中，“命令—控制類”政策的作用大于經濟激勵政策的作用（郭慶，2014年）。也有研究表明，1981年至2008年間，中國環境管理新5項制度對中國重金屬減排量的貢獻在42238噸至67810.4噸之間，約占該時期重金屬減排總量的38.1％至61.2％（嚴曉星等，2011年）。
——總量控制制度不斷深化，并發揮重要“約束性”作用
中國引入并實行污染物總量控制制度已有20年的歷史。1996年的《國民經濟和社會發展“九五”計劃和2010年遠景目標》首次提出污染物排放總量控制。隨后，1995年8月，國務院下發的《國務院關于環境保護若干問題的決定》明確提出“實施污染物排放總量控制”。“九五”期間，中國對廢水中排放的化學需氧量、石油類、氰化物、砷、汞、鉛、鎘、六價鉻8項指標實行了排放總量控制。這一階段，中國污染物控制從“濃度控制”向“總量控制”轉變。“十五”期間中國對水污染物COD和氨氮進行總量控制，但是，COD僅減少了2％，未完成“十五”規劃削減10％的控制目標。“十一五”期間只對COD指標進行了總量控制。從2006年5月，國家環保總局代表國務院與31個省市區政府簽署了“十一五”COD總量消減目標責任書，隨后，省級政府和市政府、市政府與下轄的縣也分別采用簽署責任書的方式、“層層分解落實”的方式逐步確立。2007年底國家環保總局出臺了《“十一五”主要污染物總量減排考核辦法》、《“十一五”主要污染物總量減排統計辦法》、《“十一五”主要污染物總量減排監測辦法》，構成了“十一五”期間主要污染物減排考核工作的“三大體系”，為污染物總量減排提供了重要支撐。同時，國家對“節能減排”工作的考核采用“一票否決”。“十一五”以來，中國污染物總量控制制度取得實質性進展，對遏制污染物排放已形成“強約束”，并推動了污染物排放逐步實現轉折。“十二五”期間總量控制的指標中又增加了氨氮指標。總體上，總量控制制度的實施，對水污染物控制發揮了重要作用。
——排污許可制度仍處于試行階段
中國的排污許可證制度是作為總量控制制度的配套制度試行并逐步發展。為逐步實現總量控制，自1988年5月，國家環保局正式在上海、金華、徐州等18個城市率先進行了排放水污染物許可證制度的試點工作。各試點城市經過3年的努力，在實行排放水污染物許可方面取得了一定的經驗。基于上述實踐，國家環保局在《關于加強水污染防治工作的決定》和《水污染物排放許可證管理暫行規定》中指出，全國各地在1992年底全面完成排污申報登記工作，到1995年底全國基本上實行排污許可證制度（閻慶偉，1996年）。2001年、2004年國家環保總局先后發布了《淮河和太湖流域排放重點水污染物許可證管理辦法（試行）》、《關于開展排污許可證試點工作的通知》、《國務院關于落實科學發展觀加強環境保護的決定》，進一步明確要“推行排污許可證制度，禁止無證或超總量排污”。截至2013年底，全國絕大多數省級行政區已將排污許可證制度納入地方性法規，并制定了規范性文件（蘇丹等，2014年）。
2008年1月，國家環保總局公布了《排污許可證管理條例》（征求意見稿）和起草說明，標志著中國將通過立法全面推行排污許可證制度。但是，截至目前，國家層面的《排污許可證管理條例》仍未出臺。
——限期治理制度建立并開始實施
從2007年開始，針對部分流域嚴重污染的問題，國家環保總局對長江、黃河、淮河、海河四大流域部分水污染嚴重、環境違法問題突出的6市2縣5個工業園區實行“流域限批”。從2009年開始，環境保護部開始逐步完善限期治理制度，出臺了《限期治理管理辦法（試行）》。2009年8月，國務院公布《規劃環境影響評價條例》，并于2009年10月1日起施行。這一條例旨在加強對規劃的環境影響評價工作，提高規劃的科學性，從源頭預防環境污染和生態破壞。同時該條例為“區域限批”、“總量控制”提供實施基礎。
水污染防治的環境經濟政策框架初步形成，市場化減排機制在探索中前行
——水污染物排污收費制度逐步建立并不斷完善
1979年9月頒布的《中華人民共和國環境保護法（試行）》從法律上確立了中國的排污收費制度。到1981年底，全國已有27個省、自治區、直轄市開展了排污收費試點。1982年7月，國務院正式發布并施行了《征收排污費暫行辦法》，排污收費制度在全國普遍實行。2003年，《排污費征收使用管理條例》實施，排污收費制度進入新的階段。該《條例》核心內容體現在以下幾個方面，第一，體現污染物排放總量控制，實行排污即收費，將原來的污水、廢氣超標單因子收費改為按污染物的種類、數量，以污染當量為單位實行總量多因子排污收費。第二，增加了征收對象，擴大了征收范圍，適當提高了征收標準，加重了處罰。第三，嚴格實行收支兩條線，征收的排污費一律上繳財政，納入財政預算，列入環境保護專項資金進行管理；環保執法資金由財政予以保障，從制度上堵住擠占、挪用排污費等問題的發生。第四，加強了對排污費征收的監督。2014年9月，發展改革委、財政部和環境保護部聯合印發《關于調整排污費征收標準等有關問題的通知》，要求各省（區、市）結合實際，調整污水、廢氣主要污染物排污費征收標準，實行差別化排污收費政策，這標志著中國排污收費政策即將進入新的階段。
從排污費征收的行業來看，現行的排污費征收主要集中于火力發電、化工、鋼鐵、造紙、水泥等高耗能、高污染行業。從征收的類型來看，現行的排污費征收主要是水污染排污費和空氣污染排污費。從排污收費經費的變動趨勢來看，全國排污費征收從1986年的11.9億元增加到2010年的178億元，2013年全國排污費征收開單216.05億元。值得關注的是，2003年《排污費征收管理使用條例》頒布以后，排污費收入出現了大幅度的上漲，2003－2006年全國排污費收入為73.1億、94.2億、123.2億和144.1億元，增長率分別達到84.6％、28.9％、30.8％和17％。其中，廢水類排污費征收從1986年的7.19億元增加到2010年的22.38億元。
——水污染防治財政制度逐步完善
2006年財政部正式把環境保護納入政府預算支出科目，增加了“211環境保護”科目，包括10大款50小項。這個支出分類科目基本涵蓋了政府預算內污染防治和生態保護的全部內容，它使環境保護在政府預算支出科目中有了戶頭，為建立環境財政制度奠定了基礎。數據顯示，2000年以來，特別是“十一五”以來，城鎮環境基礎設施投資（排水）大幅提高，隨后在“十二五”期間小幅回落。工業污染治理（治理廢水）投資從2001年的72.9億元提高到2012年的140.3億元。
——供水價格形成機制逐步完善，水價逐步調整
經過多年的供水價格機制改革，中國供水價格形成機制逐步完善，形成了由4個收費項目組成的整體，包括：水資源費、自來水費、污水處理費、排污收費。1999年之前，中國城市水價較低，通常低于每立方米0.2元。2002年的《水法》提出了新的關于運行和維護成本回收政策。隨后，中國多數地區的水價已大幅提升，在過去十年間，城市水價已上調6次（張英等，2014年）。
污水處理費制度逐步建立并完善。1997年淮河流域首先開展污水處理費試點，2007年城鎮污水處理費標準提高到0.8元／立方米以上，污水處理收費經歷了試點、普及和提高三個階段，但尚未出臺相關的國家法律法規和標準。此外，農業用水價格政策開始完善。2013年，水利部協調財政部加大支持力度，在全國27個省55個縣深入開展農業水價綜合改革示范。
——水污染物排污權交易試點范圍進一步擴大
中國水污染物排放交易可以追溯到1987年上海閔行區企業之間的水污染物排污指標有償轉讓實踐（吳悅穎等，2013）。1988年國家環保局頒布的《水污染物排放許可證管理暫行辦法》規定“水污染排放總量控制指標，可以在本地區的排污單位間相互調劑”。“十一五”期間，環境保護部批準江蘇、浙江、天津、湖北、湖南、山西、內蒙古、重慶8省市區為排污權交易試點省市。“十二五”期間，水污染物排污權交易試點范圍進一步擴大，江蘇、浙江、湖北、湖南、內蒙古、山西、重慶、陜西、河北等10省市區被列為國家排污權有償使用和交易試點，控制的水污染物涉及COD、NH
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－N等。截至目前，全國共有20多個省份開展了排污權交易試點。從試點的進展來看，各省的水污染物排污權交易工作已取得了積極進展，出臺了涵蓋交易管理辦法、實施細則、交易價格、資金管理等一系列的政策文件。從總體情況來看，省級政府出臺的文件有20個，環保及相關部門出臺的文件有88個（許艷玲等，2014年）。同時，試點省份交易機構和交易平臺建設不斷規范化。經過20多年的發展，已形成具有中國特色的排污權有償使用與交易的雛形。2014年8月，國務院辦公廳下發《關于進一步推進排污權有償使用和交易試點工作的指導意見》，標志著中國排污權交易試點工作將進入新的階段。
——綠色信貸、綠色保險等環境經濟政策逐步開展
2006年4月，第六次全國環境保護大會提出了“從主要用行政辦法保護環境轉變為綜合運用法律、經濟、技術和必要的行政辦法解決環境問題”。2007年9月，國家環保部門提出要構建環境經濟政策架構和路線圖，要求按照市場經濟規律的要求，綜合運用價格、稅收、財政、信貸、收費、保險等經濟手段來保護環境。具體包括7個方面：綠色稅收、環境收費、綠色資本市場、生態補償、排污權交易、綠色貿易和綠色保險。
綠色信貸政策開始試行。2012年2月，銀監會印發了《關于印發綠色信貸指引的通知》，指導銀行業金融機構按照指引的要求從戰略高度推進綠色信貸，加大對綠色、循環、低碳經濟的支持，防范環境和社會風險，加強監管和綠色信貸能力建設。2013年2月，銀監會發布《關于綠色信貸工作的意見》，積極支持綠色、循環和低碳產業發展，支持銀行業金融機構加大對戰略性新興產業、文化產業、生產性服務業、工業轉型升級等重點領域的支持力度。同時按照與銀監會的信息共享協議，環境保護部繼續指導地方環保部門向金融部門提供企業環境信息。
環境污染責任保險政策試點探索不斷深化。自2007年《關于環境污染責任保險工作的指導意見》出臺以來，環境污染責任險取得較大發展，目前已有河北、湖南、湖北、江蘇、浙江、遼寧、上海、重慶、四川、云南、河南、廣東、內蒙古、山西、安徽等19個省市區開展了環境污染責任保險試點。2013年1月，環境保護部聯合保監會共同出臺了《關于開展環境污染強制責任保險試點工作的指導意見》。逐步完善配套技術規范，在風險評估環節，環境保護部會同保監會先后于2010年、2011年和2013年聯合發布了氯堿、硫酸和粗鉛冶煉等高環境風險行業企業的“環境風險評估指南”，為評估企業環境風險，厘定費率水平提供技術規范。在損害評估環節，環境保護部于2011年印發了《環境污染損害數額計算推薦方法》，為保險公司核算污染事故損失提供了基本的技術規范。
從目前的情況來看，中國環境政策已發生了重要的轉變，多種環境經濟政策已處于試點起步探索或者深入探索階段，初步構建了環境經濟政策體系框架。
——水污染治理市場逐步建立并發展
20世紀90年代至2000年左右，中國污水處理廠建設較慢。進入“十五”以后，國家對民間投資的引導、市政公用事業的市場化改革進入新的階段（常杪等，2006年）。建設部于2002年發布了《關于加快市政公用行業市場化進程的意見》。其中，明確提出鼓勵社會資本、外國資本采取獨資、合資、合作等多種形式，通過政府授權特許經營，參與市政公用設施的建設。此后，BOT為主的污水處理廠市場化建設模式在“十五”期間得到迅速發展。BOT、TOT融資對中國環境基礎設施建設起到了越來越重要的作用。2011年全國建成投運的3022座污水處理廠中，采取BOT、BT、TOT等特許經營模式的占42.28％（董戰峰等，2014年）。2000年以來，水污染治理市場快速發展。有關數據顯示，2000年至2012年水污染治理行業從行業總產值190億元發展到銷售總收入1800億元，2012年中國共有從事水污染治理的環保企業15000家。
水污染防治能力建設穩步提高，水污染防治技術政策逐步完善
——城鄉污水處理基礎設施快速發展，污水處理市場進入新階段
全國城市污水處理廠從1991年的87座提高到2012年的1670座，污水處理率從1991年的14.86％提高到2013年的89.2％。全國縣城污水處理廠從2000年的54座增加至2012年的1416座，污水處理率從7.55％提高到75.24％。根據環境保護部的數據，2013年，全國投運的城鎮污水處理設施共4136座，總設計處理能力1.61億立方米／日，平均日處理水量1.26億立方米。此外，工業污水處理能力顯著提高，2011年工業廢水治理設施數達91506套。“十一五”以來水污染防治基礎設施建設為水污染物減排提供了堅實的支撐。隨著“十一五”以來大規模城鎮污水處理設施的建設，大中城市的建設任務已經基本完成，污水處理市場已經從大中城市、大建設、大投入階段發展到中小城市和鄉鎮地區發展、運營質量進一步提升的新階段。
——水污染防治技術政策逐步完善
“十一五”期間，國家有關部門先后發布了《國家先進污染防治技術示范名錄》和《國家鼓勵發展的環境保護技術目錄》等技術名錄，新發布了20余項污染防治技術政策、30余項環境保護工程技術規范和6項污染防治最佳可行性技術指南。“十二五”期間，水污染防治的技術政策覆蓋范圍進一步擴大，從傳統的高污染行業逐步覆蓋到農業生物污染、畜禽養殖等領域。從“十二五”以來，國家大力推動規模化畜禽養殖污染防治工程，根據《“十二五”規劃》，到2015年，50％以上規模化養殖場和養殖小區配套建設廢棄物處理設施，分別新增化學需氧量和氨氮削減能力140萬噸、10萬噸。2013年，12724個畜禽規模養殖場完善廢棄物處理和資源化利用設施，化學需氧量、氨氮去除效率分別提高7個和27個百分點。
此外，“十二五”環保規劃高度重視飲用水安全保障技術的研發與應用，提出了要實施“從源頭到龍頭”全過程技術研發與示范的新要求。“十二五”規劃期間提出了建立全過程的飲用水安全保障技術體系，并初步構建飲用水安全保障的業務化監管平臺、工程化技術平臺和產業化研制平臺，從而提升飲用水的保障能力。
（作者單位：國務院發展研究中心資源與環境政策研究所“我國環境污染形勢分析與治理對策研究”課題組）
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