圖為黃河水系簡圖。
環(huán)境保護是今年兩會的焦點話題。李克強總理在《政府工作報告》中指出，環(huán)境污染是民生之患，民心之痛。
近年來，跨界水污染沖突屢屢發(fā)生。僅僅是流域跨省界污染糾紛就不在少數(shù)。省級以下行政區(qū)域因跨界污染導致的糾紛也是層出不窮。但長期以來，各行政區(qū)域之間跨界污染糾紛，特別是流域跨界水污染糾紛問題一直難以解決到位。
跨界污染糾紛解決不好，不僅影響生產(chǎn)，還影響群眾生活尤其是身體健康，引發(fā)上下游之間的矛盾，影響社會穩(wěn)定。
兩會期間，關于解決跨界環(huán)境污染糾紛等問題，引發(fā)了代表委員們的關注。
跨界污染糾紛難協(xié)調(diào)
地方保護主義被認為是罪魁禍首
我國環(huán)境惡化程度加深有一個突出表現(xiàn)是各行政區(qū)域之間跨界污染糾紛增加，特別是流域跨界水污染糾紛。多年來，跨界污染糾紛一直未能得到有效地解決。
跨界污染糾紛成為水污染治理的一項制度痼疾
近年來，跨界污染糾紛層出不窮。2001年江浙交界水污染引發(fā)的筑壩事件，2003年山東薛新河污染導致江蘇徐州市停水，2005年松花江重大跨界水污染事故，浙江慶元和福建松溪之間的水污染糾紛，河北承德、張家口和天津之間的水污染糾紛，海河流域漳衛(wèi)南運河地區(qū)污染糾紛，2013年山西長治苯胺泄漏事故導致河北邯鄲市污染的糾紛，2011年和2013年發(fā)生廣西賀江污染廣東用水的糾紛等。
流域水環(huán)境具有不可分割的整體性，但是人為行政區(qū)劃卻使這種整體性被打破，由此引發(fā)一系列弊端和糾紛，這幾乎成了中國水污染治理的一項制度痼疾。
多年前，山東省無棣縣姜家村村民劉世博蓋起了5間寬敞的大屋子。但是他卻感嘆，“裝修得再好，生活在這樣的地方又有什么用？”
劉世博家住在漳衛(wèi)新河邊，此河流經(jīng)河南、山西、河北、山東4省。村里的人說，10年前，漳衛(wèi)新河的水，人畜都可直接飲用。而10年后，自渤海里的水注入無棣縣，用這里的水進行灌溉就會毒死莊稼，鴨鵝也不敢下水。
根據(jù)原國家環(huán)保總局調(diào)查，漳衛(wèi)新河的污染主要來自河南、河北和山東的部分城市。其中，省外的污染占82％左右。
山東省飽受上游污染之苦，但同時也給下游的江蘇省帶來麻煩。
江蘇省沭陽縣北部隔江蘇省新沂市與山東省郯城縣相望，一條較大的河流——沂沭河與數(shù)條小河從郯城境內(nèi)流出，向南穿過新沂后匯入沭陽境內(nèi)的新沂河。
2007年7月2日，沭陽縣政府以及自來水公司了解到自來水中有腥臭味，且水的顏色呈淡黃色，已無法飲用。當晚，沭陽縣政府向居民發(fā)出通知，縣里已緊急切斷污染源，并開啟了備用水井。直到4日上午，沭陽城區(qū)才全面恢復正常供水。這座人口20萬的縣城中，至少有半數(shù)居民的飲用水受到影響，許多居民斷水超過40小時。
新華社援引沭陽環(huán)保局官員的話說，引起水危機的污水團可能是上游山東省境內(nèi)的化工企業(yè)排污所致。沭陽縣政府召開新聞發(fā)布會正式確認，引起這次水危機的罪魁禍首初步查明是宿遷市上游境外的污染所致。
而受到上游污水污染的江蘇省同樣在污染著下游的浙江省。
2005年6月27日，浙江省嘉興市新塍鎮(zhèn)發(fā)生水污染事件，3萬人的飲用水廠被迫停止供水，初步估計損失約在2000萬元以上。通過江浙兩省環(huán)保部門的共同調(diào)查認為，江蘇省吳江縣恒祥酒精有限公司是造成此次污染事故的重點懷疑對象。然而，此次污染事件僅是江浙兩省邊界長達10余年的水污染糾紛中的又一次摩擦。
由此，流域跨界水污染的弊端可見一斑——幾乎每個地區(qū)都作為下游受到上游的污染，每個地區(qū)又都作為上游污染著下游。
跨界污染糾紛和地方保護主義關系密切
跨界污染必然在流域上下游之間產(chǎn)生污染糾紛。有專家指出，這是由于，嚴格執(zhí)行國家的環(huán)境法律制度符合國家利益，但可能傷害地方經(jīng)濟利益，地方政府往往會背叛國家利益代表和維護者的身份而倒向地方利益。
就其根源，中國政法大學副教授胡靜表示，地方保護主義往往被認為是我國環(huán)境惡化的罪魁禍首。此外，我國目前“分灶吃飯”的財政體制或者分成辦法加劇和放大了地方保護主義傾向。
據(jù)介紹，我國現(xiàn)有的關于政府間流域跨界污染糾紛的調(diào)處機制僅局限在行政體系內(nèi)部，排斥法律手段。實際上，我國現(xiàn)有的政府間流域跨界污染糾紛調(diào)處機制運作效果并不理想。有專家分析，流域跨界污染發(fā)生以后，流域管理機構缺乏足夠的權威對上游政府進行懲罰，下游政府只能通過協(xié)調(diào)的方式要求上游政府降低污染水平。這并不符合上游政府最大化其居民福利的目標，協(xié)調(diào)往往以失敗告終。
亟需打破行政區(qū)劃壁壘
執(zhí)法人員不可能跨區(qū)域執(zhí)法，是取證困難的一個原因
“由于生態(tài)系統(tǒng)是不可分割的，水、空氣等環(huán)境因素具有流動性，而目前環(huán)境監(jiān)管、資源利用是以行政區(qū)劃為界限，行政權力配置與生態(tài)系統(tǒng)相割裂的沖突，導致跨行政區(qū)劃污染問題不易得到有效解決。”最高人民法院環(huán)境資源審判庭庭長鄭學林說。這道出了跨界污染糾紛難以化解的一個原因。
跨界污染糾紛案件取證難、鑒定難，缺少鑒定機構
過去，昆明市中級人民法院的環(huán)保法庭以及無錫市中級人民法院的環(huán)保法庭，其設立也都考慮到了和滇池流域、太湖流域所存在著的地域聯(lián)系，包含了對跨行政區(qū)域的環(huán)境案件統(tǒng)一管轄的考慮，但由于遭遇“零公益訴訟”的尷尬，其中跨區(qū)域特色未能彰顯。
胡靜說，糾紛當事人如果僅僅是作為普通民事主體的污染者和受害者，適用環(huán)境侵權法規(guī)則即可解決，解決這類糾紛的前提是需要足夠證據(jù)證明誰是污染者，有多少污染者，每個污染者對于污染后果的貢獻各自是多大，不論是由下一行政區(qū)域的受害者還是被告甚或是政府、法院來加以證明上述事實也根本不可能。
全國人大代表、北京市金杜（廣州）律師事務所合伙人吳青介紹，目前，我國已經(jīng)有地區(qū)開始試點工作。貴州省是全國最早試點建設環(huán)保法庭的省份，據(jù)我所知，目前也在受理跨界環(huán)境污染案件，但面臨的問題也很明顯。那就是調(diào)查取證和鑒定的相對比較困難。
據(jù)了解，2007 年11 月20 日，清鎮(zhèn)市人民法院環(huán)境法庭正式揭牌。根據(jù)上級法院的指定管轄，清鎮(zhèn)市人民法院環(huán)境法庭集中管轄貴陽市境內(nèi)的生態(tài)環(huán)保案件，后來又跨出行政區(qū)域，增加管轄另一個地級市安順市和一個國家級新區(qū)（貴安新區(qū)）。
吳青認為，跨界的污染問題主要是河流污染，主要污染物的排放是否影響了跨界的河流？沿途其他企業(yè)有無貢獻，損害結果和污染行為之間的因果關系能否建立，是司法程序中取證能否得到認可的一個重要因素。
“這方面的難度相對較大。我們鼓勵第三方機構對損害結果進行鑒定和評價，但是這種機構的成長需要一個過程，目前，在業(yè)內(nèi)很有實力、并且很有權威的機構還不算太多。”吳青說。
在今年兩會上，有人大代表認為，在處理跨區(qū)域的污染糾紛問題上，最大的難點是取證困難，不管跨省還是分行政區(qū)的都是取證比較困難。往往跨界污染一種是突發(fā)事件，比如企業(yè)出現(xiàn)排污事故，另一種是季節(jié)性的，比如雨季的洪水團下泄可能導致流域的水體污染問題。
這位代表直言，取證困難體現(xiàn)在兩個方面，當?shù)氐膱?zhí)法部門取證時，這個污染已經(jīng)過去了，或是下游濃度已經(jīng)降低了。污染流經(jīng)一個河流有很多企業(yè)，不一定是哪一個企業(yè)。
法律執(zhí)行不力是問題癥結
一位人大代表說，在執(zhí)法方面，執(zhí)法人員不可能跨區(qū)域執(zhí)法，也是取證困難的一個原因。
據(jù)了解，我國環(huán)境保護立法除了對點源的環(huán)境污染進行了嚴格的法律規(guī)制外，對跨界污染問題也有針對性的立法和規(guī)定。但我國跨界污染的法律控制不力，糾紛時有發(fā)生。分析其法律原因，主要問題不在立法，而在于對現(xiàn)有法律的執(zhí)行不力。
一方面，就地環(huán)境保護執(zhí)法本身存在嚴重不足。我國環(huán)境保護法已經(jīng)提供了一系列的環(huán)境管制措施，如建設項目的環(huán)境影響評價、“三同時”制度、排污濃度控制和總量控制、排污治理義務、排污登記和自覺監(jiān)測義務等，但企業(yè)不環(huán)評就進行建設生產(chǎn)和排放，污染物未經(jīng)處理就排入江河、大氣污染情況屢屢不絕。因此，工業(yè)點源污染源就地控制不嚴是跨界污染發(fā)生的首要原因。
另一方面，跨區(qū)域環(huán)保聯(lián)合執(zhí)法不夠。在追求GDP增長的目標驅(qū)動之下，在缺乏環(huán)境質(zhì)量考核的政府追責之下，跨區(qū)域的環(huán)境和資源往往成為“公地悲劇”的產(chǎn)物。環(huán)境違法企業(yè)往往在跨行政區(qū)域地帶與執(zhí)法人員玩起時間差、“游擊戰(zhàn)”，致使環(huán)境違法行為屢查不止。交界處污染企業(yè)管理歸屬問題一直是跨行政區(qū)域環(huán)保部門頭疼的對象。
難題需要逐步解決
建立協(xié)調(diào)機制，加快立法，加強執(zhí)法
關于解決種跨界污染糾紛，各地已經(jīng)紛紛結合實際尋求破解方法，做出了很多有益的嘗試。
全國人大代表、湖北省政協(xié)副主席呂忠梅表示，目前，跨行政區(qū)域的污染糾紛目前是由行政手段來解決，由共同的上級政府調(diào)節(jié)和處理解決。比如市級糾紛由省政府解決，兩省直接的糾紛由國務院解決，這些機制在原《環(huán)保法》中就有規(guī)定。
呂忠梅說，針對現(xiàn)在的形勢，我們強調(diào)“區(qū)域共治”可以通過聯(lián)合、協(xié)調(diào)解決問題。比如《太湖流域污染防治條例》就設置了沿岸幾省的協(xié)商程序機制（在沒有糾紛之前解決問題）協(xié)同機制（比如跨區(qū)域的執(zhí)法、跨行政區(qū)域的訴訟，跨區(qū)域管轄）。
建立完善糾紛解決機制
早在2008年4月，云貴川藏渝等西南5省（區(qū)、市）及相鄰地區(qū)共計11個省（區(qū)、市）在四川省成都市共同簽署《西南地區(qū)及其相鄰省區(qū)市跨省流域（區(qū)域）水污染糾紛協(xié)調(diào)合作備忘錄》，嘗試建立起區(qū)域水環(huán)境安全糾紛協(xié)調(diào)機制。
在此之前，2007年5月，泛珠三角區(qū)域福建、江西、湖南、廣東、廣西、海南、四川、貴州、云南9個省區(qū)和香港、澳門兩個特別行政區(qū)環(huán)保部門的負責人匯聚湖南省長沙市，原則通過了《泛珠三角區(qū)域跨界環(huán)境污染糾紛行政處理辦法》。
除了跨省界的大范圍水污染糾紛協(xié)調(diào)機制，很多省份也在省內(nèi)小流域或者全省范圍內(nèi)嘗試破解流域水污染糾紛的難題。
江蘇省在太湖流域部分主要入湖河流及其上游支流開展試點，建立跨行政區(qū)交界斷面和入湖斷面水質(zhì)控制目標。上游設區(qū)的市出境水質(zhì)超過跨行政區(qū)交界斷面控制目標的，由上游設區(qū)的市政府對下游設區(qū)的市予以資金補償；上游設區(qū)的市入湖河流水質(zhì)超過入湖斷面控制目標的，按規(guī)定向省級財政繳納補償資金。
浙江省曾實施生態(tài)環(huán)保財力轉(zhuǎn)移支付制度，由省財政對源頭地區(qū)所覆蓋的45個市、縣（市）按照不同的系數(shù)分檔兌現(xiàn)補助額。
一些省份嘗試通過立法解決跨界流域水污染問題。如廣東省2006年就出臺了《廣東省跨行政區(qū)域河流交接斷面水質(zhì)保護條例》，對交接斷面水質(zhì)保護的責任人、交界斷面的設置與監(jiān)測、對水質(zhì)影響較大的政府行為的控制、跨行政區(qū)域河流污染糾紛的處理機制、交接斷面水質(zhì)超標的處理措施以及相關的法律責任均作了明確的規(guī)定。
據(jù)了解，2008年，在國家層面醫(yī)治此項頑癥的努力更進了一步。環(huán)境保護部專門出臺了《關于預防與處置跨省界水污染糾紛的指導意見》。《意見》要求，要建立預防與處置跨省界水污染糾紛長效工作機制。
積極嘗試新執(zhí)法方式
除此之外，在執(zhí)法方面，不少地方做出了積極的嘗試。
2008年初，由杭州、湖州、嘉興、紹興四市環(huán)保局領導組成的杭州都市經(jīng)濟圈合作發(fā)展協(xié)調(diào)會環(huán)保專業(yè)委員會成立。環(huán)保專業(yè)委員會下設辦公室，成立了邊界聯(lián)合執(zhí)法小組、環(huán)境共保規(guī)劃編制小組等，一部分原本需要由浙江省環(huán)保廳協(xié)調(diào)的跨界環(huán)境污染問題，現(xiàn)在利用聯(lián)合執(zhí)法小組這一機制就可以解決。之后3年多來，四地聯(lián)合互查邊界企業(yè)300余家（次），快速、有效處置邊界環(huán)境污染事件10余起。
借力環(huán)境司法 解決跨界糾紛
充分發(fā)揮跨區(qū)域法院作用
2002年12月10日，浙江省嘉興市中級人民法院就2001年發(fā)生的江浙兩省跨省污染案作出判決：江蘇省翔龍印染公司等21家企業(yè)向浙江省吳鴻祥、吉祥元等47戶漁民賠償損失共789萬元。這起跨省污染糾紛曾造成重大社會影響，并引起國家有關部門的高度重視。
保證司法獨立方能克服地方保護主義
多年前，最高人民法院在天津召開的水資源司法保護研討會上，北京大學環(huán)境與資源法研究所的汪勁與嚴厚福就提出，在海事法院設立環(huán)保法庭，處理跨界水污染案件。呂忠梅也認為，此舉能夠克服地方保護主義，保證司法獨立，同時，海事法院派出庭的合理分布為水污染案件的受理和審理提供了組織上的保證。
呂忠梅認為，司法手段是解決跨行政區(qū)域污染糾紛的一個方向。目前全國有將近400個環(huán)保法庭，我們要利用跨區(qū)域的法院體系解決問題。另一方面，我們在原告本身也賦予了更多主題的原告資格，比如《太湖流域管理條例》里明確規(guī)定了再流域內(nèi)的污染問題就可以跨區(qū)域提起訴訟。最高法成立環(huán)境資源審判庭之后，出臺了司法解釋來推動司法的專門化，巡回法庭代表最高人民法院，受理跨區(qū)域的案件。另外，我現(xiàn)在特別希望的是像知識產(chǎn)權法院一樣，環(huán)保法院可以盡快成立，有利于處理跨行政區(qū)域的污染糾紛。
巡回法庭、跨行政區(qū)劃人民法院和檢察院嶄露頭角
2014年7月3日，最高人民法院召開新聞發(fā)布會，宣布成立專門的環(huán)境資源審判庭。
今年1月6日，《關于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》公布實施。解釋對可以提起環(huán)境民事公益訴訟的社會組織類型的規(guī)定保持了一定的開放性，同時規(guī)定環(huán)境公益訴訟案件可按流域和生態(tài)區(qū)域?qū)嵭锌缧姓^(qū)劃集中管轄。
吳青表示，化解跨界環(huán)境污染糾紛還是應該要用跨界的環(huán)保法庭、環(huán)境法院以及跨行政區(qū)域的環(huán)保檢察院等進行解決。
2014年12月，上海市、北京市已在全國率先設立跨行政區(qū)劃的人民法院和人民檢察院。此舉有利于構建普通環(huán)境案件在行政區(qū)劃法院審理，特殊重大的環(huán)境案件在跨行政區(qū)劃法院審理的訴訟格局。
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標準怎么定糾紛何以解
在我國現(xiàn)有立法中，關于政府間流域跨界污染的法條主要包括兩部分內(nèi)容。
第一是有關流域水污染防治規(guī)劃和交界斷面水質(zhì)標準等的規(guī)定。
《水污染防治法》第十五條規(guī)定，防治水污染應當按流域或者按區(qū)域進行統(tǒng)一規(guī)劃。
《水污染防治法》第十二條規(guī)定，國務院環(huán)境保護主管部門會同國務院水行政主管部門和有關省、自治區(qū)、直轄市人民政府，可以根據(jù)國家確定的重要江河、湖泊流域水體的使用功能以及有關地區(qū)的經(jīng)濟、技術條件，確定該重要江河、湖泊流域的省界水體適用的水環(huán)境質(zhì)量標準，報國務院批準后施行。
《水污染防治法》第二十六條規(guī)定，國家確定的重要江河、湖泊流域的水資源保護工作機構負責監(jiān)測其所在流域的省界水體的水環(huán)境質(zhì)量狀況，并將監(jiān)測結果及時報國務院環(huán)境保護主管部門和國務院水行政主管部門；有經(jīng)國務院批準成立的流域水資源保護領導機構的，應當將監(jiān)測結果及時報告流域水資源保護領導機構。
2011年出臺的《太湖流域管理條例》第四十九條，雖然規(guī)定了上下游之間的補償，但沒有對因補償產(chǎn)生的糾紛如何加以調(diào)處進行規(guī)定。
第二是跨界域的水污染糾紛解決。
我國有關立法對于流域跨界水污染糾紛規(guī)定了兩種調(diào)處機制。
第一種是有關地方政府協(xié)商解決，協(xié)商不成的由其共同的上級人民政府協(xié)調(diào)解決。
《水污染防治法》第二十八條規(guī)定，跨行政區(qū)域的水污染糾紛，由有關地方人民政府協(xié)商解決，或者由其共同的上級人民政府協(xié)調(diào)解決。
作為流域跨界污染地方立法的代表的《江蘇省長江水污染防治條例》第二十條也規(guī)定，對因相鄰行政區(qū)域出境水質(zhì)達不到水質(zhì)控制目標而發(fā)生的環(huán)境糾紛，有關地方人民政府應當共同協(xié)商解決；協(xié)商不成的，由共同的上一級人民政府協(xié)調(diào)解決。
第二種是流域管理機構協(xié)調(diào)處理。
《淮河流域水污染防治暫行條例》第二十八條規(guī)定，淮河流域省際水污染糾紛，淮河流域水資源保護領導小組辦公室進行調(diào)查、監(jiān)測，提出解決方案，報領導小組協(xié)調(diào)處理。這兩種機制都強調(diào)糾紛當事人即地方政府之間協(xié)商和上級行政機關的處理。
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