在剛剛出臺(tái)的“水十條”中提出，優(yōu)化空間布局，合理確定發(fā)展布局、結(jié)構(gòu)和規(guī)模。充分考慮水資源、水環(huán)境承載能力，以水定城、以水定地、以水定人、以水定產(chǎn)。
在城鎮(zhèn)化的過程中，如何更好地做到以水定城，以水定城要摒棄哪些傳統(tǒng)的思維觀念，需要建立哪些機(jī)制，本期城市版采訪多方專家，對(duì)這一內(nèi)容進(jìn)行解讀。
□背景鏈接
2014年，習(xí)近平同志就保障國家水安全問題發(fā)表了重要講話。講話站在黨和國家事業(yè)發(fā)展全局的戰(zhàn)略高度，精辟論述了治水對(duì)民族發(fā)展和國家興盛的極端重要性，深刻分析了當(dāng)前我國水安全的嚴(yán)峻形勢(shì)，系統(tǒng)闡釋了保障國家水安全的總體要求，明確提出了新時(shí)期治水的新思路，為我們強(qiáng)化水治理、保障水安全指明了方向。
在講話中，總書記就提出了“以水定城、以水定地、以水定人、以水定產(chǎn)”，“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”等思路。
中國環(huán)境規(guī)劃院水環(huán)境規(guī)劃部博士 徐敏：
基于水資源優(yōu)化城市布局
參與“水十條”編寫的中國環(huán)境規(guī)劃院水環(huán)境規(guī)劃部徐敏博士認(rèn)為，這次在“水十條”中再次明確提出這個(gè)概念，是目前水資源和城市發(fā)展之間的矛盾愈演愈烈的結(jié)果。
城市用水量急劇增加
徐敏告訴記者，目前水資源和城市發(fā)展面臨的問題可以從以下幾個(gè)角度去解釋：首先，城市的快速發(fā)展帶來用水量的急劇增加，1980年，我們的生活用水量約為68億噸，到2013年，已經(jīng)達(dá)到748億噸，翻了10倍多。再有一組數(shù)據(jù)，也能印證這個(gè)現(xiàn)狀，城鎮(zhèn)生活用水定額從上世紀(jì)80年代的117升/人，上升到2013年的212升/人，雖然城市用水效率有所提高，但這反映出我國城市人均用水量的急劇增加。加之按照國際標(biāo)準(zhǔn)，全國共有400多個(gè)城市缺水，100多個(gè)城市嚴(yán)重缺水。
“水資源越來越少是每個(gè)城市面臨的最棘手問題。”徐敏說。
另外，城市基礎(chǔ)設(shè)施存在的問題也加劇了水資源的短缺。徐敏給記者介紹了這樣一組數(shù)據(jù)，2013年，全國共有59.1萬公里公共供水管網(wǎng)，城鎮(zhèn)的公共供水管網(wǎng)漏失率較高，城市為15.5%，縣城為13.6%。對(duì)比來看，日本1997年全國平均漏損率降到9.1%，1999年東京為7.6%，大阪1990年為6.6%。全國多數(shù)城市用水器具和自來水管網(wǎng)的浪費(fèi)損失率估計(jì)在20%以上。
建立水環(huán)境承載力監(jiān)測(cè)預(yù)警制度
在她看來，落實(shí)“以水定城”需要城市管理者思路的轉(zhuǎn)變。“這幾年城鎮(zhèn)化，很多城市都做規(guī)劃，但是在規(guī)劃中對(duì)環(huán)保又能關(guān)注多少。規(guī)劃院這幾年也在做城市環(huán)境總規(guī)，里面其實(shí)已經(jīng)涉及類似的內(nèi)容，但是城市的環(huán)境總規(guī)能否起到?jīng)Q定性作用，還存在很多未知數(shù)。”
徐敏認(rèn)為，要做到“以水定城”還需要做很多具體扎實(shí)的工作，在管理上，應(yīng)基于水資源、水環(huán)境承載能力，優(yōu)化區(qū)域空間發(fā)展布局。研究制定水環(huán)境水資源承載評(píng)價(jià)技術(shù)指南，開展水資源和水環(huán)境容量測(cè)算評(píng)估。
“首先，這個(gè)水究竟是多少，水資源、水環(huán)境承載力如何核算，需要相關(guān)部門建立一個(gè)明確的評(píng)估體系，有了這個(gè)評(píng)估結(jié)果，才能談接下來的工作。”她說。
她認(rèn)為，應(yīng)探索建立環(huán)境資源承載力監(jiān)測(cè)預(yù)警制度，建立環(huán)境資源承載能力的監(jiān)測(cè)、評(píng)估、調(diào)度、預(yù)警等處置處理機(jī)制，建立最大允許開發(fā)土地比例、最大水資源開發(fā)利用總量、污染物排放總量等閾值，以此對(duì)人口、經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)模和資源開發(fā)強(qiáng)度進(jìn)行合理的管控。
“資源環(huán)境承載能力監(jiān)測(cè)預(yù)警制度將有利于污染物總量控制、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、環(huán)境影響評(píng)價(jià)、區(qū)域限批、區(qū)域性排放標(biāo)準(zhǔn)等環(huán)境管理手段的落地，基于資源環(huán)境承載力的空間分布規(guī)律，可以為調(diào)控引導(dǎo)城鄉(xiāng)空間布局、產(chǎn)業(yè)布局、資源開發(fā)、項(xiàng)目建設(shè)等提供基本依據(jù)。”徐敏說。
以水定城做好分類管理
對(duì)于不同城市在執(zhí)行“以水定城、定地、定人、定產(chǎn)、”的時(shí)候，還需要進(jìn)一步細(xì)化落實(shí)到水環(huán)境功能區(qū)，以水體的改善目標(biāo)來制定污染防治方案，還應(yīng)該做到分類管理。“有些城市就是沒水，那就要找水并且根據(jù)已有水量來限制發(fā)展速度和規(guī)模；有些城市雖然有水，但是排放量大于環(huán)境容量，那就要治理；有些城市水源地和江河源頭區(qū)等水體的水質(zhì)很好，那就要以預(yù)防為主，居安思危。”徐敏說。
北京大學(xué)建筑與景觀設(shè)計(jì)學(xué)院副院長 李迪華：
按水環(huán)境承載力發(fā)展城市
北京大學(xué)建筑與景觀設(shè)計(jì)學(xué)院副院長李迪華認(rèn)為，“以水定城、以水定地、以水定人、以水定產(chǎn)”的關(guān)鍵是如何實(shí)事求是地對(duì)待水資源與水危機(jī)對(duì)城市未來人口、產(chǎn)業(yè)、空間布局的影響。
全社會(huì)水危機(jī)意識(shí)不強(qiáng)
他認(rèn)為，現(xiàn)在整個(gè)社會(huì)尚未意識(shí)到水危機(jī)的存在，目前城鎮(zhèn)化發(fā)展與建設(shè)方式存在許多潛在風(fēng)險(xiǎn)，當(dāng)下還在延續(xù)的很多錯(cuò)誤做法都應(yīng)該進(jìn)行反思和摒棄。
李迪華舉例說，數(shù)年前，華北平原的一個(gè)城市為了打造所謂的“華北水城”，僅環(huán)境用水一項(xiàng)一年就需要1.7億立方水，可事實(shí)上本地最多只有5000萬立方水源，剩下缺口期待南水北調(diào)東線工程解決。再有，從2004年起，全國綠化委員會(huì)、國家林業(yè)局啟動(dòng)了“國家森林城市”的評(píng)定，截至2014年，130多個(gè)城市開展國家森林城市創(chuàng)建活動(dòng)，58個(gè)城市成為森林城市，不少我國西北干旱半干旱地區(qū)和華北缺水嚴(yán)重地區(qū)的城市出現(xiàn)在這兩份名單中。
“在降水豐富的地區(qū)，森林確實(shí)能涵養(yǎng)水源，但在干旱半干旱地區(qū)，森林對(duì)水的蒸發(fā)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于涵養(yǎng)量。我在北京山區(qū)做調(diào)研，問當(dāng)?shù)厝?lsquo;什么時(shí)候河溝里沒有水了’，他們都會(huì)脫口而出‘林子起來了，河溝里的水就沒了’。我一直認(rèn)為，‘全國綠化委員會(huì)辦公室’應(yīng)該審時(shí)度勢(shì)更名為‘全國生態(tài)恢復(fù)辦公室’，因水和生態(tài)之名，淡化單一的植樹造林工程與放棄含義模糊的‘綠化’文字，強(qiáng)調(diào)生態(tài)保護(hù)與自然生態(tài)恢復(fù)；我相信這已經(jīng)是很多專家的共識(shí)。這些現(xiàn)在已經(jīng)被證明是有問題的理念與做法，是保護(hù)水資源的誤區(qū)。” 李迪華說。
“這些年，很多城市都建了大型的噴泉廣場(chǎng)，規(guī)劃建設(shè)了大量人工湖、攔河壩，甚至越是缺水的地方，越是不顧資源實(shí)際，熱衷于搞這些形式主義工程，比如蘭州新區(qū)就規(guī)劃了很多個(gè)面積巨大的人工湖，需要引黃河水來補(bǔ)水。日常生活中，我們太容易發(fā)現(xiàn)，身邊的綠地總在不停澆灌，為什么不采用無需澆灌的自生本地植物綠化城市環(huán)境呢？目前的城市綠地建設(shè)和維護(hù)方式對(duì)水資源浪費(fèi)極大。”
異地調(diào)水存在巨大風(fēng)險(xiǎn)
李迪華告訴記者，面對(duì)水資源危機(jī)，一般會(huì)有兩種思路來解決，一是哪里有水去哪里建城市，二是依靠經(jīng)濟(jì)和技術(shù)手段，比如調(diào)水。
“在過去的幾十年中，我們國家采用的幾乎都是第二種思路。但這種手段飽受詬病，存在巨大的風(fēng)險(xiǎn)。”這主要表現(xiàn)在幾個(gè)方面，首先，我國降雨的季節(jié)和地區(qū)分布不均，一旦水源地出現(xiàn)嚴(yán)重干旱，水源調(diào)入?yún)^(qū)很可能受到水危機(jī)影響。其次，會(huì)造成社會(huì)不公。對(duì)調(diào)出區(qū)來說，本可利用當(dāng)?shù)厮Y源維護(hù)環(huán)境、發(fā)展經(jīng)濟(jì)，但為了滿足調(diào)水要求，這些地區(qū)發(fā)展訴求人為地受到限制，這樣的影響顯然是消極的。再次，對(duì)調(diào)出區(qū)和調(diào)入?yún)^(qū)都會(huì)帶來生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)。最后是經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)，導(dǎo)致社會(huì)運(yùn)行整體成本的大大提高，這不符合社會(huì)發(fā)展大的趨勢(shì)。我們生活在一個(gè)環(huán)境承載力已經(jīng)嚴(yán)重超載的地球上，未來的發(fā)展應(yīng)該是不會(huì)增加地球資源消耗的發(fā)展，而大規(guī)模調(diào)水背后有一個(gè)隱形的假設(shè)就是“可以增加對(duì)資源的消耗”，這種決策思維顯然不利于可持續(xù)發(fā)展。
“現(xiàn)在中央提出‘以水定城’，最少在20年以前我就閱讀到北京大學(xué)教授這樣提議的論文，現(xiàn)在實(shí)施，應(yīng)該是第二種思路已經(jīng)走到了盡頭，未來的城市建設(shè)不能再繼續(xù)依賴這樣的簡單經(jīng)濟(jì)和技術(shù)手段。解決水資源問題，必須回歸實(shí)事求是，必須按水資源的天然分布和承載力來布局與發(fā)展城市。”李迪華介紹說。
建立適宜的水資源管理模式
對(duì)于未來的城市規(guī)劃中如何做到“以水定城”？李迪華認(rèn)為，城市規(guī)劃必須進(jìn)行水資源承載力評(píng)估，然后確定適宜的人口規(guī)模、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)以及城市公共事業(yè)用水量，建立適宜的水資源管理模式。同時(shí)，要進(jìn)行相關(guān)法律法規(guī)建設(shè)，使這種評(píng)估具有法律效力，出現(xiàn)錯(cuò)誤的話就要承擔(dān)法律責(zé)任。
“目前從我國水資源分布來看，西北、華北地區(qū)已經(jīng)嚴(yán)重人口超載，在這種情況下將人口向沿海地區(qū)、長江流域、珠江流域等地區(qū)轉(zhuǎn)移是一個(gè)思路。應(yīng)該優(yōu)先發(fā)展水資源豐富的地方，利用市場(chǎng)化手段以及城鎮(zhèn)化的相關(guān)配套政策鼓勵(lì)人口自發(fā)逐步遷移到東部沿海地區(qū)或者沿長江等水量充足的地方去。”李迪華說，“此外，市場(chǎng)的力量不容忽視。市場(chǎng)依靠良好的交通條件，因此，既然中央高瞻遠(yuǎn)矚提出‘以水定城’，中央各部門，比如國家交通發(fā)展規(guī)劃、能源發(fā)展規(guī)劃應(yīng)該根據(jù)這一戰(zhàn)略進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整，高速公路、高速鐵路布局也應(yīng)該服務(wù)于‘以水定城’。”李迪華說。
“‘以水定城’不僅牽涉未來發(fā)展，同時(shí)要解決歷史遺留問題。我們應(yīng)該反思過去觀念中的錯(cuò)誤，檢視城市建設(shè)脫離水資源實(shí)際的做法。城市的公共服務(wù)首先要有節(jié)水意識(shí)，中央政府應(yīng)該對(duì)全國各地城市的人工湖、攔河壩等進(jìn)行清理整頓，該拆的拆，該修訂規(guī)劃的就修訂。一定要知道，只有低資源消耗、低成本和低維護(hù)的城市，才可能是持久宜人的。”李迪華說。
中國人民大學(xué)環(huán)境學(xué)院教授 沈大軍：
轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式最關(guān)鍵
中國人民大學(xué)環(huán)境學(xué)院教授沈大軍認(rèn)為，“水十條”中提出以水定城、以水定地、以水定人、以水定產(chǎn)的主要原因是目前國內(nèi)城市都面臨水資源短缺的難題。“這里提到的水資源短缺，不僅涉及飲用水和生產(chǎn)生活用水，同時(shí)，還涉及生態(tài)用水。”他說。
“水”并不單純指水源
沈大軍認(rèn)為，“以水定城”不是一個(gè)新概念，國家相關(guān)的制度早就有。“比如水資源論證制度，其中建設(shè)項(xiàng)目水資源論證制度已經(jīng)實(shí)施、規(guī)劃項(xiàng)目水資源論證制度目前正在推廣實(shí)施。”沈大軍說。在他看來，能否真正做到“以水定城”主要還是看地方政府能否落實(shí)。
“以水定城中的這個(gè)‘水’，應(yīng)該從廣義去理解，并不單純指水源，而應(yīng)該包括水源、排水，以及基礎(chǔ)設(shè)施等環(huán)節(jié)，應(yīng)該是一個(gè)水的循環(huán)過程。光有水源，沒有處理能力，排出來的水不干凈，也屬于水資源承載力的問題。就像人們說你的酒量是多少，不能說你能喝進(jìn)去多少就是酒量，還要看能不能消化這些酒。即便是你喝了10斤酒，但是人死掉了，你的酒量也不是10斤。”他說。
城市一缺水就去周邊找水
沈大軍和他的團(tuán)隊(duì)最近幾年給國內(nèi)很多城市做規(guī)劃，但是幾乎每一個(gè)城市在規(guī)劃中涉及水的時(shí)候，都繞不開找水這個(gè)命題。
他說：“我們給城市做規(guī)劃，幾乎沒有做過根據(jù)水資源現(xiàn)狀來規(guī)劃發(fā)展模式、規(guī)模的，所有工作都是在找水。地表的水沒了找地下的，地下的沒了找周邊的，然后再找更遠(yuǎn)的。而且，城市發(fā)展得越快，經(jīng)濟(jì)能力越強(qiáng)，越有財(cái)力去找水。可以說，城市發(fā)展的過程就是找水的過程。”
沈大軍認(rèn)為，城市一旦缺水，就會(huì)在周邊找水，這是很糟糕的做法。“一般情況下，城市發(fā)展會(huì)優(yōu)先保障生活用水，城市一發(fā)展，就會(huì)吸引人進(jìn)來，人來了，就要給水。人來得多，就缺水，缺水之后就去找水，找來了水，再進(jìn)去人，循環(huán)往復(fù)，水危機(jī)就愈演愈烈。”沈大軍說。
以水定人是最關(guān)鍵因素
在“以水定城、以水定地、以水定人、以水定產(chǎn)”中，“以水定人”是最關(guān)鍵、最基本的。一般情況下，城市人口增加1個(gè)，一年剛性的用水量增加大概100立方左右。“所以，一定水量的水資源承載能力是定好的，也就是說，一個(gè)城市的人口數(shù)量基本上能確定下來。即使提高城市用水效率，能增加一部分人口容量，但也不會(huì)變化太多。現(xiàn)在的難點(diǎn)就是如何定人？因?yàn)槿丝谑橇鲃?dòng)的。像北京這樣的城市，怎么來控制人口規(guī)模是一直以來難以解決的問題。”沈大軍說。
在沈大軍看來，要想控制城市的人口規(guī)模，最直接的做法就是調(diào)整其產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。控制人口就一定要管好產(chǎn)業(yè)和城市規(guī)模，這樣以水定城才不是被動(dòng)的。比如，可以淘汰一部分高耗水的產(chǎn)業(yè)，或者通過產(chǎn)業(yè)的升級(jí)改造等措施來優(yōu)化布局，從而控制用水，并在一定程度上限制這些產(chǎn)業(yè)的就業(yè)。
說到底，“以水定城”的核心是如何解決經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式和水資源矛盾的問題，解決問題的關(guān)鍵不在水資源，而在經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變上，粗放的發(fā)展方式解決了，水的問題就迎刃而解了。
“我認(rèn)為，只要地方政府想做，水資源的管理是完全可以做好的，以水定城也一定不是一句空話。比如，一個(gè)城市在制定國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃時(shí)，必須要先做水資源的論證，是否有水源、用水是否合理、排水是否合理、會(huì)不會(huì)對(duì)第三方產(chǎn)生影響，這4個(gè)方面都調(diào)查好，才能規(guī)劃城市的發(fā)展。”
“另外，真正落實(shí)‘以水定城’，這對(duì)水利部門也是一個(gè)挑戰(zhàn)，能不能定？敢不敢定？定了以后能管多長時(shí)間？都需要認(rèn)真來分析。”
□地方案例
控制用水總量提高利用效能
山東強(qiáng)化水資源管理
中國環(huán)境報(bào)記者周雁凌 季英德
記者日前從山東省了解到，2015年度，全省計(jì)劃用水總量控制在250.6億立方米以內(nèi)，力爭率先創(chuàng)建全國實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度示范省。
今年，山東將強(qiáng)化最嚴(yán)格水資源管理，堅(jiān)持以水定城、以水定地、以水定人、以水定產(chǎn)，使生產(chǎn)力空間布局、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、發(fā)展方式以及生活方式與水資源稟賦條件、水環(huán)境承載能力相適應(yīng)相協(xié)調(diào)。
相關(guān)資料顯示，山東水資源總量只有303億立方米，人均占有量僅322立方米，不足全國人均占有量的1/6、世界人均占有量的1/25，一般年份缺水約40億立方米，缺水已成為山東經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的主要“瓶頸”制約。
2014年，山東全省降水量僅為512毫米，總體較常年偏少近4成，是山東省近十年來降水量最低的年份。為避免南四湖湖區(qū)生態(tài)遭受毀滅性破壞，山東緊急實(shí)施南四湖生態(tài)應(yīng)急調(diào)水工作，調(diào)引長江水8069萬立方米、黃河水6604萬立方米，使湖面擴(kuò)大了約70平方公里。
在實(shí)施最嚴(yán)格水資源管理制度的過程中，節(jié)約用水是破解山東缺水之困的根本出路，也是推進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的戰(zhàn)略舉措。
2010年9月14日，山東省政府第81次常務(wù)會(huì)議審議通過《山東省用水總量控制管理辦法》，自2011年1月1日起實(shí)施，以此為標(biāo)志，山東省基本構(gòu)建起了最嚴(yán)格水資源管理的制度框架體系。
山東省政府還出臺(tái)了《關(guān)于貫徹落實(shí)國發(fā)〔2012〕3號(hào)文件實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度的實(shí)施意見》，確定了水資源開發(fā)利用控制、用水效率控制、水功能區(qū)限制納污“三條紅線”，要求全省嚴(yán)格控制區(qū)域用水總量，全面提高用水效率和效益，以水資源的可持續(xù)利用支撐、保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)和生態(tài)建設(shè)的可持續(xù)發(fā)展。
山東省把全省和各市、縣年度用水總量控制在年際間可通過降水補(bǔ)充的范圍內(nèi)，并將新增取水項(xiàng)目水資源論證作為建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)立項(xiàng)的必要條件。依據(jù)《全省水資源綜合規(guī)劃》、《水功能區(qū)劃》和相關(guān)水量分配方案，統(tǒng)一核定全省及各市、縣用水總量、用水效率、水功能區(qū)限制納污控制指標(biāo)，并將其作為區(qū)域取水限批的“三條紅線”，以此形成“倒逼機(jī)制”，引導(dǎo)各級(jí)樹立“因水制宜、量水而行”的發(fā)展理念，自覺轉(zhuǎn)變用水方式和發(fā)展方式，促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)布局與水資源稟賦條件、水環(huán)境承載能力相適應(yīng)。
山東省強(qiáng)調(diào)，要節(jié)水優(yōu)先，著力提高水資源利用效能，加快建立節(jié)約高效的用水保障體系。強(qiáng)化最嚴(yán)格水資源管理，堅(jiān)持以水定城、以水定地、以水定人、以水定產(chǎn)，嚴(yán)格水資源論證和取水許可審批，加強(qiáng)計(jì)劃用水和定額管理，確保“三條紅線”不被突破；開展城市規(guī)劃、重大項(xiàng)目布局規(guī)劃、開發(fā)區(qū)規(guī)劃等水資源論證試點(diǎn)，建立水資源承載能力監(jiān)測(cè)預(yù)警機(jī)制，探索編制水資源資產(chǎn)負(fù)債表，力爭率先創(chuàng)建全國實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度示范省。
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