戴星翼
《水污染防治行動計(jì)劃》（簡稱“水十條”）已于今年正式頒布。“水十條”立意的戰(zhàn)略高度，擬動員的資源之廣泛，思路的嚴(yán)密、系統(tǒng)，措施之果斷、有力，是我國環(huán)境保護(hù)史上罕見的。但這也說明我國水環(huán)境形勢復(fù)雜和治理之艱難。人類社會、經(jīng)濟(jì)、生活中的問題越大，水環(huán)境的治理難度也就越大。以此審視“水十條”的落實(shí)，以下難點(diǎn)值得我們關(guān)注。
我們需要一支專業(yè)化管理大軍
我國工業(yè)呈現(xiàn)分布散、規(guī)模小、技術(shù)工藝水平低的散、小、低特點(diǎn)。這就意味著，同樣控制工業(yè)污染，與國外相比，我國需要投入更多的人力和資金。“水十條”明確要求，“所有排污單位必須依法實(shí)現(xiàn)全面達(dá)標(biāo)排放。逐一排查工業(yè)企業(yè)排污情況，達(dá)標(biāo)企業(yè)應(yīng)采取措施確保穩(wěn)定達(dá)標(biāo)”。這實(shí)際上提出了3個(gè)要求：一是所有企業(yè)達(dá)標(biāo)排放的目標(biāo)；二是對工業(yè)污染的信息收集；三是污染控制的常態(tài)化。
這些要求是針對企業(yè)的，事實(shí)上也是環(huán)保等職能部門的責(zé)任。我們不能將污染控制的希望完全寄托于企業(yè)的環(huán)境良知。離開政府的有效監(jiān)管，總會有一些企業(yè)試圖通過免費(fèi)排污以轉(zhuǎn)嫁生產(chǎn)成本。尤其是近年來我國大多數(shù)行業(yè)陷入產(chǎn)能過剩困境，導(dǎo)致地區(qū)和企業(yè)之間往往通過價(jià)格戰(zhàn)來謀圖生存空間，以至于企業(yè)利潤變得微薄。在此背景下，企業(yè)污染控制的動力會進(jìn)一步弱化。因此，成功控制工業(yè)污染的希望，只能更多地寄望于各級政府及其職能部門。
以我國工業(yè)企業(yè)散、小、低之現(xiàn)狀，以“水十條”要求之嚴(yán)格，環(huán)保部門的監(jiān)管能力顯然存在重大缺口。與“水十條”要求達(dá)到的高度相比，其現(xiàn)有監(jiān)管能力遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。
完善、系統(tǒng)的環(huán)境數(shù)據(jù)采集和嚴(yán)格監(jiān)管是“水十條”落地的前提，需要大量人力、物力的投入以及進(jìn)行相關(guān)制度建設(shè)。對于大型重點(diǎn)污染企業(yè)，應(yīng)該派駐專員；對于中小企業(yè)或園區(qū)，應(yīng)該建立巡視制度，并在縣和鎮(zhèn)配備足夠力量；在技術(shù)手段上，可以發(fā)展在線監(jiān)測和自動取樣化驗(yàn)系統(tǒng)。也可以在政府監(jiān)管下，吸收環(huán)保NGO乃至環(huán)境服務(wù)類企業(yè)進(jìn)入，提供數(shù)據(jù)采集和檢測服務(wù)。但是，無論怎樣組成這一體系，對污染單位全覆蓋和監(jiān)管常態(tài)化是最基本要求。
追求水環(huán)境改善的現(xiàn)代治理結(jié)構(gòu)
“水十條”是國家行動計(jì)劃，其特點(diǎn)：一是政府推動，很多工作由國家各部委牽頭，而且明確規(guī)定地方政府是實(shí)施主體；二是注重可操作性，明確到了技術(shù)路線和具體措施。但是，大量任務(wù)不是政府單打獨(dú)斗能夠完成的，應(yīng)充分調(diào)動市場和社會機(jī)制參與其中。應(yīng)以政府為主導(dǎo)，謀求合理的制度架構(gòu)，形成政府、市場與
社會的伙伴關(guān)系。由政府掌舵、社會劃槳，大家共同來應(yīng)對環(huán)境挑戰(zhàn)。
要形成有效的現(xiàn)代治理結(jié)構(gòu)，最為基礎(chǔ)的條件是有效的法治。只有在有效的法治中，政府、市場和社會才能夠認(rèn)識各自的行為邊界，發(fā)揮應(yīng)有的作用，角色互補(bǔ)，到位而不錯(cuò)位。首先要建立法律的無上地位。要實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，法律體系自身的完善是前提條件。“水十條”要求加強(qiáng)相關(guān)法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)的修訂完善工作，是十分必要的。要刪除或修改已落后、不能適應(yīng)社會經(jīng)濟(jì)生活的那些內(nèi)容，要細(xì)化過于粗放的內(nèi)容。此外，水環(huán)境治理的相關(guān)法規(guī)還有兩個(gè)問題應(yīng)該引起關(guān)注。其一，注意相關(guān)規(guī)定的執(zhí)行成本。若執(zhí)行代價(jià)過高，導(dǎo)致規(guī)定形同虛設(shè)，結(jié)果會損害法律的權(quán)威性。其二，所謂部門法導(dǎo)致的相互矛盾并因此導(dǎo)致不一致和低效。雖然地方層面上為此存在協(xié)調(diào)機(jī)制和聯(lián)合執(zhí)法，但是經(jīng)驗(yàn)表明，這種協(xié)調(diào)的成本甚高而效率甚低，無法保證常態(tài)化執(zhí)法。
水環(huán)境問題通常更具有區(qū)域性，尤其是那些較小的污染源，受到直接損害的群體往往同在一個(gè)社區(qū)。各國經(jīng)驗(yàn)也表明，居民的環(huán)境權(quán)是環(huán)境保護(hù)中公眾參與的核心。綜合上述因素，水環(huán)境治理架構(gòu)中的“社會”應(yīng)該以社區(qū)環(huán)保機(jī)制為基礎(chǔ)。具體地說，在農(nóng)村，應(yīng)將環(huán)境治理的社會機(jī)制落實(shí)到村一級。在城市，應(yīng)落實(shí)于居民區(qū)和居民小區(qū)。結(jié)合村民和居民自治，村民委員會、居民委員會和業(yè)主委員會可以成為維護(hù)群眾環(huán)境權(quán)益、組織人們參與水環(huán)境保護(hù)的基本社區(qū)機(jī)制。這3個(gè)有著堅(jiān)實(shí)法律基礎(chǔ)的基層組織代表城鄉(xiāng)居民的環(huán)境權(quán)益，顯然更有能力向政府和企業(yè)反映群眾的意愿。
筆者建議，相關(guān)法律應(yīng)做出明確規(guī)定，承認(rèn)這些組織有權(quán)利代表所在社區(qū)，通過法律途徑捍衛(wèi)居民環(huán)境權(quán)益的資格。由于村委會和居委會組織法的存在，做到這一點(diǎn)并無法律障礙。在此基礎(chǔ)上，可以將環(huán)保公眾參與與老百姓普遍關(guān)心的其他活動，如新農(nóng)村建設(shè)、綠色小區(qū)等融合，形成健全的社區(qū)環(huán)境保護(hù)機(jī)制。
為了保護(hù)家園，必須參與到環(huán)保之中，公眾只有意識到這一點(diǎn)，參與才會擁有持久的動力。環(huán)境公益組織可以起到幫助者的作用。未來，當(dāng)居民起訴污染企業(yè)時(shí)，法律上的舉證責(zé)任倒置制度是必要的。雖然由此會對企業(yè)產(chǎn)生沉重壓力，但最終將推動企業(yè)向園區(qū)集中，推動污染源與居民區(qū)分離，從而對水環(huán)境治理有利。
“水十條”中對利用市場機(jī)制的闡述主要集中在稅費(fèi)、水價(jià)、PPP、信貸等方面。通過與水質(zhì)、水量相關(guān)的稅收和收費(fèi)，力求讓水價(jià)發(fā)出稀缺性信號，從而使企業(yè)和消費(fèi)者產(chǎn)生節(jié)水動機(jī)，并且拓寬節(jié)水的產(chǎn)業(yè)化空間。而PPP和綠色信貸等則致力于為水環(huán)境治理引入投資。雖然這些措施在國際上常見，也在我國有了較長時(shí)間的實(shí)踐，但還需要克服一些難點(diǎn)。例如，提高水價(jià)在任何國家都是政治問題，中低收入人群在總?cè)丝谥斜戎剌^高時(shí)尤其如此。在鼓勵(lì)社會資本加大水環(huán)境保護(hù)投入方面，核心問題是政府如何設(shè)計(jì)出既不損害公共利益，又對社會資本有著足夠吸引力的特許經(jīng)營盈利模式來。
“水十條”規(guī)定的措施中，應(yīng)該有市場機(jī)制發(fā)揮作用的空間。諸如測土配方施肥技術(shù)的普及，或?qū)Υ髽呛推髽I(yè)工藝進(jìn)行節(jié)水技術(shù)改造，都不能通過政府單打獨(dú)斗來實(shí)現(xiàn)。國內(nèi)已經(jīng)有以合同管理模式開展節(jié)水改造并取得成功的環(huán)境服務(wù)類企業(yè)出現(xiàn)，這代表了一種趨勢。類似的市場空間需要政府通過制度創(chuàng)新來加以開拓。另一方面，為了激發(fā)企業(yè)轉(zhuǎn)向環(huán)境友好，創(chuàng)造盡可能公平的市場最重要。讓那些試圖通過污染轉(zhuǎn)移成本的企業(yè)沒有好日子過，讓那些注重節(jié)水減排的企業(yè)獲得競爭優(yōu)勢，這應(yīng)該是水環(huán)境保護(hù)最需要的市場機(jī)制。
協(xié)調(diào)水環(huán)境保護(hù)與其他發(fā)展目標(biāo)的關(guān)系
一個(gè)社會的目標(biāo)總是多元的，而且與目標(biāo)相比，可以獲得的資源總是不足的。同時(shí)，各種目標(biāo)及其計(jì)劃之間也不總是相容的，會存在矛盾乃至沖突。“水十條”在其落實(shí)中也會遇到類似矛盾，存在多元目標(biāo)間的協(xié)調(diào)要求。
最為簡單的矛盾是提高水處理標(biāo)準(zhǔn)與節(jié)能的關(guān)系。根據(jù)“水十條”要求，我國大部分污水處理廠應(yīng)該升級，由此會顯著增加水處理能耗。這一矛盾該如何處理，可以從許多方面想辦法。改善工藝設(shè)計(jì)，強(qiáng)化運(yùn)行環(huán)節(jié)中的節(jié)能管理等，可以在一定程度上緩解這一矛盾。當(dāng)前城市化進(jìn)程中形成的許多新城、新區(qū)，由于規(guī)模過大，會導(dǎo)致漫長的成熟期。也就是說，一個(gè)新區(qū)可能在十年乃至更長時(shí)間內(nèi)人口不足，導(dǎo)致與之配套的污水處理廠產(chǎn)能過剩，造成“大馬拉小車”局面。為規(guī)避這一問題，需要在城市層面上對污水處理系統(tǒng)進(jìn)行整合。
水與地的矛盾則要復(fù)雜得多。“水十條”提出以水定地的方針，甚至提出在缺水地區(qū)試行退地減水。問題在于，我國水資源和土地資源的分布高度不一致。降水充沛的南方以山地為主，干旱的西北地區(qū)卻擁有廣闊土地。隨著農(nóng)村空心化和勞動力價(jià)格提升，南方廣大山區(qū)的梯田正在遭到農(nóng)民拋棄。因其難以實(shí)現(xiàn)機(jī)械化和省力化，這一趨勢難以避免。結(jié)合城鎮(zhèn)化，尤其是各大城市群擴(kuò)張對中東部平原地區(qū)的侵占，我國農(nóng)業(yè)的未來也許會更多地依賴干旱的西北部。
面對復(fù)雜局面，應(yīng)有的選擇不是非此即彼，而是致力于“水十條”的落實(shí)和耕地保護(hù)都能夠?qū)崿F(xiàn)。從技術(shù)上看，出路是節(jié)水技術(shù)普及。節(jié)水農(nóng)業(yè)技術(shù)是分等級的，從簡單的地膜覆蓋，到地膜加滴灌或滲灌，到在計(jì)算機(jī)控制下只將水分輸送至植物根部的精準(zhǔn)灌溉，到全程管道輸水，所有技術(shù)都是成熟和可推廣的。當(dāng)下，我們并不缺乏技術(shù)甚至資金，缺的是合理的制度安排。
我國經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)，面對更為復(fù)雜的社會經(jīng)濟(jì)環(huán)境，政府應(yīng)將制度創(chuàng)新視為使命，以此釋放社會經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中一切對環(huán)境保護(hù)有利的潛力，保障各項(xiàng)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。
作者單位：復(fù)旦大學(xué)環(huán)境科學(xué)與工程系
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