1、地下問(wèn)題被真正擺上臺(tái)面
忽如一夜春風(fēng)來(lái)，地下綜合管廊（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“地下管廊”）這一行業(yè)似乎突然迎來(lái)了“春天”。
近一個(gè)月里，這一專(zhuān)業(yè)詞匯頻頻出現(xiàn)在各地及國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人的重要新聞上。2015年7月22日，山東省在介紹新一輪的城鄉(xiāng)規(guī)劃時(shí)，提出力爭(zhēng)到2020年全省地下管廊達(dá)到800公里以上；吉林省亦公布了一項(xiàng)千億計(jì)劃，2015至2018年該省計(jì)劃建設(shè)1000公里地下管廊，這相當(dāng)于目前全國(guó)在建的總長(zhǎng)度。
而在7月28日，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議決定，城市建造地下管廊將作為國(guó)家重點(diǎn)支持的民生工程。在這場(chǎng)會(huì)議上，李克強(qiáng)總理提到：“一場(chǎng)暴雨，就會(huì)引發(fā)市民們戲稱(chēng)的‘看海’現(xiàn)象，這還是在一些大城市。”
不僅具有城市排水給水功能，地下管廊還將容納電力、熱力、通訊等多類(lèi)管線(xiàn)，又被稱(chēng)為“共同溝”。更形象的場(chǎng)景是，在不少歐美電影中，地下管廊是越獄、追捕甚至開(kāi)車(chē)逃亡等的必備場(chǎng)地。
地下管廊主要功能并不僅是解決內(nèi)澇。據(jù)南方周末2012年報(bào)道，2008年-2010年，全國(guó)僅媒體報(bào)道的地下管線(xiàn)事故，平均每天就有5.6起。全國(guó)每年由于路面開(kāi)挖造成的直接經(jīng)濟(jì)損失約2000億元。這才是地下管廊建設(shè)需要首先集中解決的問(wèn)題。
然而此前，地下管廊建設(shè)并不受地方政府待見(jiàn)，僅有零星城市在嘗試。
“綜合管廊建設(shè)一次性投資大、資金籌措困難、部門(mén)協(xié)調(diào)難度大、運(yùn)營(yíng)管理復(fù)雜，‘一把手’不抓很難推動(dòng)，甚至無(wú)法實(shí)施。”在給南方周末記者的回復(fù)中，山東省住建廳概括了這些工作難點(diǎn)。
國(guó)內(nèi)第一條真正意義上的地下管廊于1992年動(dòng)工，位于上海浦東新區(qū)張楊路。此后，杭州、廣州、北京等城市相繼進(jìn)行規(guī)劃建設(shè)，但數(shù)量和規(guī)模相對(duì)較小。青島高新區(qū)總規(guī)劃為64公里的地下管廊正在建設(shè)，這將是國(guó)內(nèi)規(guī)模最大的地下綜合管廊。
“大部分地下綜合管廊是1990年代以后才開(kāi)始建設(shè)的，一般建在開(kāi)發(fā)區(qū)，大部分由政府直接全額撥款。”一位不愿意透露姓名的業(yè)內(nèi)專(zhuān)家告訴南方周末記者，“開(kāi)發(fā)區(qū)的官員們之前覺(jué)得管廊建設(shè)是個(gè)好東西，就大力度地興建，國(guó)家也不明確鼓勵(lì)。”
這個(gè)“小眾”行業(yè)在近年開(kāi)始流行起來(lái)。蘇州、昆山、烏魯木齊、威海等加入了建設(shè)行列，一些省份明確提出建設(shè)目標(biāo)。而在2015年4月，住建部部長(zhǎng)陳政高在全國(guó)城市地下綜合管廊規(guī)劃建設(shè)培訓(xùn)班就發(fā)出了全國(guó)總動(dòng)員，要求各地積極籌建地下管廊。據(jù)初步估算，全國(guó)在未來(lái)3年內(nèi)，將鋪設(shè)約8000公里地下管廊。這與此前很多城市只有寥寥數(shù)公里的鋪設(shè)量，已是天壤之別。
2、拉動(dòng)投資
“國(guó)家重視起來(lái)，建設(shè)就快。”山東省住建廳城建處副處長(zhǎng)張金城在南方周末記者采訪(fǎng)時(shí)說(shuō)。
“‘面子’是城市的風(fēng)貌，而‘里子’則是城市的良心。只有筑牢‘里子’，才能撐起‘面子’，這是城市建設(shè)的百年大計(jì)。”2014年5月，李克強(qiáng)總理在內(nèi)蒙古考察時(shí)表示。
也正是從這一年開(kāi)始，中央加快出臺(tái)地下管線(xiàn)建設(shè)的相關(guān)政策。2014年6月，國(guó)務(wù)院辦公室印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)城市地下管線(xiàn)建設(shè)管理的指導(dǎo)意見(jiàn)》，提出“要把加強(qiáng)城市地下管線(xiàn)建設(shè)管理作為履行政府職能的重要內(nèi)容”，要在全國(guó)36個(gè)大中城市開(kāi)展地下綜合管廊試點(diǎn)工程。
2015年4月10日，財(cái)政部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部發(fā)布公示，包頭、沈陽(yáng)、哈爾濱、蘇州等城市進(jìn)入2015年地下綜合管廊試點(diǎn)范圍。住建部副部長(zhǎng)陸克華在2015年7月31日的國(guó)務(wù)院政策吹風(fēng)會(huì)上透露，未來(lái)3年，試點(diǎn)城市將建設(shè)地下管廊389公里，2015年將開(kāi)工一半，總投資351億元。
國(guó)務(wù)院密集發(fā)文指導(dǎo)地下管廊投資，不僅為解決民生所需，在國(guó)家經(jīng)濟(jì)下行壓力背景下，城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投資，更是穩(wěn)增長(zhǎng)、調(diào)結(jié)構(gòu)、促發(fā)展的強(qiáng)力舉措。
“今天來(lái)了很多城市的市長(zhǎng)，你們應(yīng)該知道，現(xiàn)在可投資的地方還有多少，已經(jīng)沒(méi)有多少空間了。所以要想辦法拉動(dòng)投資，綜合管廊建設(shè)是其中的一個(gè)辦法。”據(jù)住建部官網(wǎng)，在上述培訓(xùn)班上，陳政高向約三百名地方官喊話(huà)。
在陳政高看來(lái)，如果每年能建8000公里的管廊，每公里1.2億元，就是1萬(wàn)億投資。“這還沒(méi)包括間接拉動(dòng)的投資，如果加上拉動(dòng)的鋼材、水泥、機(jī)械設(shè)備等方面的投資，以及大量的人力投入，拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)的作用那就更大了。”
得益于中央推動(dòng)，之前地下管線(xiàn)各自為政的局面得以破解。地下管廊運(yùn)營(yíng)牽涉到自來(lái)水管、污水管、電力管線(xiàn)、煤氣管、通訊電纜等管線(xiàn)權(quán)屬單位的利益。上海張楊路地下管廊就曾遭遇被閑置的尷尬，原因是有權(quán)屬單位故意避開(kāi)張楊路，寧愿選擇在周邊道路開(kāi)挖鋪設(shè)管線(xiàn)也不愿意入廊。
由于強(qiáng)制入廊，這些單位不得不妥協(xié)。“各管線(xiàn)單位的施工單位，只能變安裝單位了。”青島高新規(guī)劃局原副局長(zhǎng)陳慶節(jié)介紹，意思是原本各自直埋的管線(xiàn)，現(xiàn)在都需要入廊。
3、高標(biāo)準(zhǔn)帶來(lái)高成本
在成為試點(diǎn)城市之前，技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題和融資是蘇州在建設(shè)中遇到的兩大難點(diǎn)。
“什么管線(xiàn)可以入廊，入廊的標(biāo)準(zhǔn)是什么，都不確定。”蘇州地下管線(xiàn)管理所所長(zhǎng)王香治告訴南方周末記者。
2015年5月、6月，住建部相繼發(fā)布《城市綜合管廊工程技術(shù)規(guī)范GB50838-2015》和《城市綜合管廊工程投資估算指標(biāo)（試行）》。
也是在上述培訓(xùn)班上，陳政高反復(fù)強(qiáng)調(diào)要統(tǒng)一一個(gè)思想：“一定要一步達(dá)到國(guó)際先進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)。我們決不干后悔的工程，我們決不干讓后人罵的工程，也不干現(xiàn)在干以后扒的工程，更不能建那些半截子、不達(dá)標(biāo)的工程。我再?gòu)?qiáng)調(diào)一遍，沒(méi)有錢(qián)我們寧可不建，也不能建成一批服務(wù)功能落后、容量不足的劣等過(guò)時(shí)工程。”
“國(guó)際先進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)”意味著高質(zhì)量，也意味著高成本，地下管廊每公里1.2億元的成本是高速公路的兩倍多。
蘇州已建成的月亮灣綜合管廊每公里造價(jià)約4000萬(wàn)元，斷面尺寸約10平方米，而在建和規(guī)劃2015-2017年的綜合管廊每公里造價(jià)匡算為1.2億元，以城北路項(xiàng)目為例，斷面尺寸約50平方米。
也有住建系統(tǒng)的地方官員認(rèn)為，國(guó)家建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)太高了。“一搞就搞高大上的，其實(shí)滿(mǎn)足需求就夠了。”在他看來(lái)，當(dāng)?shù)?000萬(wàn)元一公里造價(jià)的地下管廊除了不能通車(chē)，其他各項(xiàng)配套已經(jīng)足夠。
“月亮灣的管廊只是服務(wù)于綜合體，而不是一個(gè)片區(qū)，主要用于水、電等能源輸送。新的項(xiàng)目會(huì)滿(mǎn)足更多管線(xiàn)種類(lèi)和數(shù)量需求，建設(shè)需要有前瞻性。”王香治解釋。
管廊建設(shè)所帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和環(huán)境效益，更多體現(xiàn)在后二者。經(jīng)濟(jì)效益并非沒(méi)有，在發(fā)達(dá)省份，管廊建設(shè)節(jié)約的城市用地帶來(lái)的間接收益還是可觀。珠海市橫琴新區(qū)是全國(guó)地下綜合管廊建設(shè)的范本，33.4公里的管廊建設(shè)，節(jié)省土地面積幾十公頃，由于毗鄰澳門(mén)，幾十公頃賣(mài)地的價(jià)格，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)建廊投入的19.8億元。
來(lái)自惠州市住建局的官員感慨：“太考慮經(jīng)濟(jì)效益是推不下去的。”
要滿(mǎn)足這種前瞻性需求，亟需解決的是資金問(wèn)題，這一直是制約地下綜合管廊建設(shè)的最主要因素。
“政府拿錢(qián)是必須的，方式可以討論，但必須出錢(qián)是不用討論的。”陳政高明確表態(tài)。對(duì)10個(gè)試點(diǎn)，中央財(cái)政給予專(zhuān)項(xiàng)資金補(bǔ)助，但補(bǔ)助資金遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。
政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式成了融資的首選。發(fā)改委也發(fā)布了《城市地下綜合管廊建設(shè)專(zhuān)項(xiàng)債券發(fā)行指引》，鼓勵(lì)各類(lèi)企業(yè)發(fā)行債券，募集資金。
市場(chǎng)發(fā)達(dá)，融資環(huán)境好的城市，PPP社會(huì)融資相對(duì)可行，而對(duì)欠發(fā)達(dá)的省份推行社會(huì)融資，在盈利模式不明朗，相關(guān)配套設(shè)施不完善的情況下，民營(yíng)資本幾乎望而卻步。
在廣州市政集團(tuán)總工程師安關(guān)峰看來(lái)，目前地下管廊的融資仍以央企投資為主。“橫琴由中冶投資，鄭州也是央企投資。民企資金有限，盈利也有限。”他告訴南方周末記者。
對(duì)蘇州來(lái)說(shuō)，技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題解決了，融資問(wèn)題卻還在。“目前最大的工作難點(diǎn)是爭(zhēng)取合適的融資利率和一定的貸款年限，以控制項(xiàng)目融資成本和保證運(yùn)行的需要。”蘇州地下管線(xiàn)管理所回復(fù)南方周末記者采訪(fǎng)表示。
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