7月6日6時(shí)7分發(fā)布暴雨紅色預(yù)警信號(hào)，因天氣原因，武漢地鐵2號(hào)線、4號(hào)線多個(gè)出入口突然進(jìn)水，一些地鐵站樓梯幾乎已如“瀑布”，部分站點(diǎn)采取臨時(shí)封閉措施；
截至7月6日8時(shí)30分，武漢市因漬水導(dǎo)致車輛無法通行的路段共計(jì)142處；
記者梳理近期全國各地發(fā)生的城市內(nèi)澇，發(fā)現(xiàn)其呈現(xiàn)出“新老城區(qū)一起澇”“舊澇點(diǎn)未除，新澇點(diǎn)頻現(xiàn)”“以往內(nèi)澇上不了街，現(xiàn)在內(nèi)澇出不了門”等新趨勢。
有業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，防治城市內(nèi)澇，需要讓防治內(nèi)澇系統(tǒng)工程在法治軌道上運(yùn)轉(zhuǎn)。
內(nèi)澇防治進(jìn)入法治軌道
為何我們的城市“逢雨必災(zāi)，內(nèi)澇嚴(yán)重”？2013年以前，很多業(yè)內(nèi)人士將我國城市內(nèi)澇防治整體上無法可依歸結(jié)為主要原因。
在此之前，指向防洪的主要是1998年開始實(shí)施的《中華人民共和國防洪法》，但這部法律適用的重點(diǎn)領(lǐng)域是江河湖海，并非城市水災(zāi)。
在當(dāng)時(shí)，對(duì)于城市而言，國家技術(shù)規(guī)范體系中只制定了城市防洪和城市排水規(guī)范，缺乏城市排澇的規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)。
深圳市水務(wù)局排水管理處調(diào)研員陳筱云曾撰文分析當(dāng)時(shí)治理內(nèi)澇無法可依的種種尷尬：以往城市防洪體系建設(shè)中，由于排澇工程無規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)，通常只能參照《灌溉與排水工程設(shè)計(jì)規(guī)范》和《水利動(dòng)能設(shè)計(jì)手冊·治澇分冊》，把幾項(xiàng)農(nóng)田排水標(biāo)準(zhǔn)適當(dāng)提高作為城市排澇標(biāo)準(zhǔn)。城市內(nèi)澇防治無法可依的情況，導(dǎo)致各城市防洪規(guī)劃中漏缺排澇專項(xiàng)規(guī)劃，排澇設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)不高，排澇系統(tǒng)建設(shè)嚴(yán)重滯后，城市防洪與排澇、排澇與排水工程之間銜接不順，從而造成城市內(nèi)澇災(zāi)害頻發(fā)。
改變始于2013年。
2013年4月，國務(wù)院辦公廳下發(fā)關(guān)于做好城市排水防澇設(shè)施建設(shè)工作的通知，其中要求2014年年底前，要在摸清現(xiàn)狀基礎(chǔ)上，編制完成城市排水防澇設(shè)施建設(shè)規(guī)劃；力爭用5年時(shí)間完成排水管網(wǎng)的雨污分流改造；用10年左右的時(shí)間，建成較為完善的城市排水防澇工程體系。
住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部在兩個(gè)月后發(fā)布了《城市排水（雨水）防澇綜合規(guī)劃編制大綱》，提高了傳統(tǒng)的市政排水標(biāo)準(zhǔn)等。
2013年9月6日，國務(wù)院發(fā)布《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的意見》，其中著重提到要建設(shè)較完善的城市排水防澇、防洪工程體系。
不到一個(gè)月后，國務(wù)院總理李克強(qiáng)簽署國務(wù)院令，公布《城鎮(zhèn)排水與污水處理?xiàng)l例》，自2014年1月1日起施行。
“城鎮(zhèn)排澇基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后，暴雨內(nèi)澇災(zāi)害頻發(fā)。一些地方對(duì)城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)缺乏整體規(guī)劃，‘重地上、輕地下’，重應(yīng)急處置、輕平時(shí)預(yù)防，建設(shè)不配套，標(biāo)準(zhǔn)偏低，硬化地面與透水地面比例失衡，城鎮(zhèn)排澇能力建設(shè)滯后于城鎮(zhèn)規(guī)模的快速擴(kuò)張”——這是相關(guān)負(fù)責(zé)人在介紹此條例出臺(tái)緣由的第一項(xiàng)。
讓業(yè)內(nèi)人士均對(duì)此條例寄予厚望的，是這一條例進(jìn)行的相關(guān)制度建設(shè)：
一是從規(guī)劃層面作出規(guī)定，要求易發(fā)生內(nèi)澇的城市、鎮(zhèn)編制城鎮(zhèn)內(nèi)澇防治專項(xiàng)規(guī)劃，納入本行政區(qū)域的城鎮(zhèn)排水與污水處理規(guī)劃；
二是規(guī)定市政基礎(chǔ)設(shè)施工程應(yīng)當(dāng)配套建設(shè)雨水收集利用設(shè)施，增加綠地、可滲透路面等對(duì)雨水的滯滲能力；
三是規(guī)定地方政府組織有關(guān)部門、單位編制應(yīng)急預(yù)案，建立內(nèi)澇防治預(yù)警、會(huì)商、聯(lián)動(dòng)機(jī)制等；
……
其中更加關(guān)鍵的是，條例明確了監(jiān)管職責(zé)，加強(qiáng)了責(zé)任追究，也就是強(qiáng)化了地方政府及其有關(guān)部門在治理內(nèi)澇過程中的監(jiān)管職責(zé)和不履行監(jiān)管職責(zé)的責(zé)任追究。
“把近幾年相繼出臺(tái)的政策、規(guī)定和意見上升為法律，將城鎮(zhèn)排水與污水處理及其內(nèi)澇防治事業(yè)納入了法治軌道。從制度層面防治城市內(nèi)澇災(zāi)害，解決城市暴雨內(nèi)澇頻發(fā)的問題，是《城鎮(zhèn)排水與污水處理?xiàng)l例》最主要的立法目的。”中國社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所副所長莫紀(jì)宏告訴《法制日?qǐng)?bào)》記者。
關(guān)鍵在于落實(shí)法律規(guī)定
《城鎮(zhèn)排水與污水處理?xiàng)l例》施行至今，已有兩年半時(shí)間，然而今年城市內(nèi)澇依然嚴(yán)重，是相關(guān)規(guī)定不夠完善，還是執(zhí)行不力？
在業(yè)內(nèi)專家看來，各有問題。
“在法治方面，我國在不斷積極建立健全防治洪澇災(zāi)害的相關(guān)政策法規(guī)。早在1998年我國就頒布了防洪法。目前我國有關(guān)部門也繪制了‘洪水風(fēng)險(xiǎn)圖’，由于沒有法律地位以及存在土地利用的利害關(guān)系，尚不能向社會(huì)公布，只能供內(nèi)部編制應(yīng)急預(yù)案與防汛指揮參考。”中國水利水電科學(xué)研究院防洪領(lǐng)域?qū)＜摇覝p災(zāi)委專家委員會(huì)委員程曉陶說。
目前，有聲音認(rèn)為，有必要通過單獨(dú)立法來規(guī)范城市內(nèi)澇防治工作。對(duì)此，程曉陶的回答是“技術(shù)支撐條件尚不成熟”，“內(nèi)澇不屬于單一部門主管的特殊災(zāi)種，涉及部門多，成因復(fù)雜，應(yīng)鼓勵(lì)各地因地制宜探討建立相關(guān)地方法規(guī)，國家不宜簡單作出統(tǒng)一規(guī)定。2013年出臺(tái)的《城鎮(zhèn)排水與污水處理?xiàng)l例》，距離現(xiàn)代化城市內(nèi)澇防治體系的要求，肯定還有一定的距離，但是發(fā)展過程中面臨的問題很復(fù)雜，還需要根據(jù)各地經(jīng)濟(jì)水平、自然條件逐步完善。而目前許多地方已經(jīng)有了自己的相關(guān)法規(guī)”。
“在國外有相關(guān)的法律要求對(duì)社區(qū)的排水情況進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，并向社會(huì)公布。日本的《特定都市河川浸水被害對(duì)策法》，是針對(duì)城市河流和內(nèi)澇制定的法律，要求所有小區(qū)的管理者有避免增加排水系統(tǒng)負(fù)擔(dān)的義務(wù)。諸如此類的法律法規(guī)，我國目前還是空白。”程曉陶說。
莫紀(jì)宏則有不同的意見。正因?yàn)楦鞯啬壳耙呀?jīng)或正在根據(jù)自身實(shí)際情況建立符合自身特點(diǎn)的相關(guān)法規(guī)細(xì)則等，所以莫紀(jì)宏認(rèn)為，目前我國城市內(nèi)澇治理不是法律制度不完善的問題，“現(xiàn)在能做到有法可依，關(guān)鍵在于要提高法律法規(guī)的質(zhì)量。目前各部門在踐行法律時(shí)不是很協(xié)調(diào)，存在各自為政的現(xiàn)象。這種現(xiàn)象的出現(xiàn)就需要國家宏觀統(tǒng)籌，明確責(zé)任”。
正因如此，在莫紀(jì)宏看來，隨著城市建設(shè)、城市規(guī)模的擴(kuò)大和城市結(jié)構(gòu)的調(diào)整，有必要通過單獨(dú)立法來規(guī)范城市內(nèi)澇防治工作，“但立法不是關(guān)鍵，如何落實(shí)才是從法律層面治理好城市內(nèi)澇防治工作的關(guān)鍵。在落實(shí)方面，應(yīng)建立單向管理和責(zé)任機(jī)制，明確法律責(zé)任”。
程曉陶說，明確職責(zé)與權(quán)益以及大家遵守的共同規(guī)則，內(nèi)澇問題才能得到更好地解決。
在2013年9月6日國務(wù)院發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的意見》中，提到“用10年左右時(shí)間建成較完善的城市排水防澇、防洪工程體系”。
目前已經(jīng)過去3年，在剩下的7年時(shí)間里，中國城市在治理內(nèi)澇過程中還有很多工作要做。北京市城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院高級(jí)工程師王強(qiáng)就曾提出，“估計(jì)還需要更長時(shí)間”。
王強(qiáng)分析，雨水管道、泵站、河道等基礎(chǔ)設(shè)施提標(biāo)改造或新建，需要資金投入、立項(xiàng)和建設(shè)，這些都需要時(shí)間。“畢竟我國目前還處于發(fā)展中階段，包括法規(guī)機(jī)制、人才技術(shù)、監(jiān)控管理等方面還有待完善與提高，這個(gè)階段是很難逾越的，必須允許有一個(gè)發(fā)展成熟期。”王強(qiáng)說。
“從內(nèi)澇的特點(diǎn)和產(chǎn)生原因來看，治理城市內(nèi)澇問題并不是在短期之內(nèi)可以解決的，也不是高成本的治災(zāi)投入可以迅速扭轉(zhuǎn)的。內(nèi)澇產(chǎn)生的原因主要是1998年后我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程加速，城市急劇擴(kuò)張，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)嚴(yán)重滯后的結(jié)果。1998年我國人口城鎮(zhèn)化水平為30%,現(xiàn)在已經(jīng)超過了56%,而且還在繼續(xù)上升。世界經(jīng)驗(yàn)表明，人口城鎮(zhèn)化水平要達(dá)到70%以上才進(jìn)入相對(duì)平衡態(tài)。所以我國未來十年洪水內(nèi)澇的壓力還會(huì)加大。”程曉陶說。
結(jié)束語
城市內(nèi)澇現(xiàn)象的出現(xiàn)，直接誘因是持續(xù)強(qiáng)降雨天氣，背后卻存在城市快速發(fā)展但排水管網(wǎng)建設(shè)滯后等復(fù)雜原因。治理城市內(nèi)澇，需要蓄、滯、分、凈、滲、調(diào)與河湖水系整治等綜合性手段，需要建立風(fēng)險(xiǎn)干預(yù)機(jī)制，需要針對(duì)性的應(yīng)急預(yù)案……治理城市內(nèi)澇是一個(gè)涉及多個(gè)部門的系統(tǒng)、長期工程。然而，不管工程如何繁雜，必須從一點(diǎn)出發(fā)，即嚴(yán)格依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)行事。在防治洪澇災(zāi)害法律日益完善的當(dāng)下，有法必依、違法必究方是防治內(nèi)澇的根本點(diǎn)。
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