潭江，五邑母親河，因污染問(wèn)題，黯淡了“哺育者”的角色。26年間，“潭江模式”從受追捧到污染加重，落差背后，原因何在？
在上一輪潭江治理目標(biāo)被詬病“不主動(dòng)公開、缺乏公眾參與”之后，新一輪“史上最嚴(yán)考核”開始走向主動(dòng)公開。
最近，江門首部實(shí)體法《江門市潭江流域水質(zhì)保護(hù)條例（草案）》初審，意味著江門即將以法律的形式確定潭江的保護(hù)和治理。
史上最嚴(yán)考核，加上首部實(shí)體法，能否真正破解潭江水質(zhì)難題？
回顧2000年水質(zhì)較好 2002年明顯變差
自新會(huì)沿潭江溯游而上，臺(tái)山、開平、恩平三市，守著潭江卻難喝上潭江水。
翻看省環(huán)保廳1997年后公報(bào)、江門市水利局2002年后公報(bào)可見(jiàn)，潭江在2000年水質(zhì)保持較好，但在2002年出現(xiàn)明顯變化，全河段二三類水質(zhì)混雜，開平大橋監(jiān)測(cè)斷面水質(zhì)降為4—5類。2005年，新會(huì)牛勒水廠和臺(tái)山公益水廠的潭江水源地未達(dá)標(biāo)。2007年，潭江開平至新會(huì)河段水質(zhì)為4類以下。
2004年，江門市被國(guó)家環(huán)保總局命名為“國(guó)家環(huán)境保護(hù)模范城市”，授牌評(píng)語(yǔ)概括了“潭江模式”的內(nèi)容和效用：針對(duì)流域面積占江門市土地總面積60%的潭江，在創(chuàng)模中摸索出一套適應(yīng)江門社會(huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的流域水環(huán)境管理機(jī)制。實(shí)現(xiàn)了從自我保護(hù)到聯(lián)合保護(hù)、從定性檢查到定量考核、從干流保護(hù)到全流域保護(hù)的轉(zhuǎn)變，成為全省率先實(shí)施流域跨界水質(zhì)達(dá)標(biāo)管理的地區(qū)……
江門1990年首創(chuàng)的“潭江模式”，被視作當(dāng)時(shí)我國(guó)小流域水環(huán)境整治的好經(jīng)驗(yàn)好制度。但在26年實(shí)踐中，隨著實(shí)際情況的變化，“潭江模式”難再有效應(yīng)對(duì)流域污染治理難題，水質(zhì)開始逐步惡化，引起各界對(duì)該模式執(zhí)行力度與效果的質(zhì)疑。
“潭江模式”跨區(qū)聯(lián)合保護(hù)、界面達(dá)標(biāo)管理、專項(xiàng)保護(hù)基金等措施，仍可視作一個(gè)好制度。好制度為何沒(méi)有好效果？
聚焦新一輪潭江治理重在支流
近幾年來(lái)，政府官員、專家學(xué)者在總結(jié)“潭江模式”時(shí)，一方面肯定其曾起到積極作用，另一方面也將后來(lái)的污染加劇歸因于主抓干流、忽視支流的治污模式，潭江模式’治理之下，干流不能直排污水，部分污水就通過(guò)支流，像毛細(xì)血管一樣流入干流”；從監(jiān)控?cái)?shù)據(jù)上來(lái)看，近年來(lái)潭江部分支流的惡化較為明顯，支流對(duì)干流水質(zhì)影響較為明顯。
2013年6月，江門市政府批準(zhǔn)實(shí)施新一輪潭江治理3項(xiàng)方案，并沒(méi)有對(duì)社會(huì)主動(dòng)公開，3份《潭江流域工業(yè)農(nóng)業(yè)生活污染整治工作方案》均屬“依申請(qǐng)公開”。這3項(xiàng)方案，分別由環(huán)保局（工業(yè)污染）、農(nóng)業(yè)局（農(nóng)業(yè)污染）、城管局（生活污染）牽頭實(shí)施，對(duì)潭江流域治理提出了時(shí)間表，并提出要求流域內(nèi)各區(qū)市主要領(lǐng)導(dǎo)人擔(dān)任“河長(zhǎng)”，治污將納入政績(jī)考核。
2014年開始，潭江整治將蓬江、江海兩區(qū)也納入范圍。當(dāng)時(shí)定下的方針是“以點(diǎn)帶線、以線帶面整治潭江”“天沙河、麻園河、會(huì)城河、臺(tái)城河、新橋水、址山河、仙人河等14條重點(diǎn)河涌，要按照到2015年底實(shí)現(xiàn)不黑不臭的目標(biāo)，制定‘一河一策’整治方案”。這些重點(diǎn)整治的黑臭河，目前暫無(wú)明顯改觀。
根據(jù)江門市環(huán)保局每年發(fā)布的質(zhì)量公報(bào)顯示，近年來(lái)潭江上游水質(zhì)穩(wěn)定在Ⅱ類水質(zhì)，符合地表水質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。但是，潭江干流中游及其支流水質(zhì)下降明顯，建成區(qū)水體黑臭現(xiàn)象較為嚴(yán)重。
2015年7月開始，潭江流域?qū)嵤?ldquo;河長(zhǎng)”責(zé)任制。從去年第三季度開始公布的水質(zhì)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)來(lái)看，潭江流域水質(zhì)不甚理想。例如市環(huán)保局公布的季度分析報(bào)告中顯示，鶴山市雅瑤河雅瑤段、新會(huì)區(qū)紫水河會(huì)城段等潭江支流水質(zhì)長(zhǎng)期處于較差水平。而最為黑臭的新會(huì)紫水河，污染狀況又明顯高于區(qū)內(nèi)的會(huì)城河及民族河（新會(huì)段）。
變革“河長(zhǎng)”面臨史上最嚴(yán)考核
江門市2015年發(fā)布的《江門市潭江流域河長(zhǎng)責(zé)任制實(shí)施方案》中明確提到，從2016年7月起，將對(duì)未能達(dá)到水環(huán)境功能區(qū)劃水質(zhì)目標(biāo)要求的河流和斷面進(jìn)行排名，并根據(jù)排名情況實(shí)施相應(yīng)獎(jiǎng)懲。
根據(jù)該方案，對(duì)于年度排名倒數(shù)的河長(zhǎng)，市政府將對(duì)其進(jìn)行誡勉談話、預(yù)警提示；連續(xù)兩年或三年排名倒數(shù)的河長(zhǎng)，實(shí)行“一票否決”，建議對(duì)其工作崗位進(jìn)行調(diào)整，并在兩年內(nèi)不予提拔重用。年內(nèi)季度排名靠后的段長(zhǎng)，也會(huì)被發(fā)出預(yù)警提示，甚至通報(bào)批評(píng)。一年內(nèi)有三個(gè)季度排后三位的段長(zhǎng)，也將被“一票否決”。此外，根據(jù)年度水質(zhì)考核結(jié)果，水質(zhì)下降且年度排名靠后的河段，將暫停其流域范圍內(nèi)所有水污染建設(shè)項(xiàng)目（減排項(xiàng)目除外）的環(huán)評(píng)審批，降低下一年度潭江保護(hù)專項(xiàng)資金分配比例。
河長(zhǎng)制’的獎(jiǎng)懲機(jī)制堪稱‘史上最嚴(yán)’，對(duì)每項(xiàng)具體整治任務(wù)都進(jìn)行了分解和落實(shí)。目前，潭江流域的立法工作也在不斷推進(jìn)中，這些改變都將對(duì)未來(lái)潭江流域的水污染治理起到重要作用。”市環(huán)保局相關(guān)負(fù)責(zé)人表示。
原“潭江模式”也有獎(jiǎng)懲制度，但具體情況未公開。在“潭江模式”執(zhí)行的26年里，只有“獎(jiǎng)先進(jìn)”，缺少“批后進(jìn)”。新的制度能否帶來(lái)預(yù)期的治理效果，值得期待。
立法鼓勵(lì)社會(huì)資本參與保護(hù)
內(nèi)含50條條款的《江門市潭江流域水質(zhì)保護(hù)條例（草案）》經(jīng)市人大常委會(huì)于5月30日初審，吸納合理建議后，形成《草案征求意見(jiàn)稿》，并于6月13日公開向社會(huì)征求意見(jiàn)，期限至7月13日。
在之前立法調(diào)研時(shí)，部分立法專家就呼吁，要明確相關(guān)職能部門的權(quán)責(zé)，防止因權(quán)責(zé)不清，重新陷入“九龍治水”的境地。
記者發(fā)現(xiàn)，在《草案征求意見(jiàn)稿》中增加具體了條款，更明確了環(huán)保、農(nóng)業(yè)等職能部門的職責(zé)。
此外，《草案征求意見(jiàn)稿》以法規(guī)形式確定“河長(zhǎng)、段長(zhǎng)”責(zé)任制為潭江流域水質(zhì)保護(hù)的基本機(jī)制之一。一方面可以將20多年有效的經(jīng)驗(yàn)通過(guò)法律形式固定下來(lái)；另一方面，法律規(guī)定也讓“河長(zhǎng)、段長(zhǎng)”責(zé)任制工作在現(xiàn)實(shí)工作中有據(jù)可依，為“河長(zhǎng)、段長(zhǎng)”責(zé)任制的順利實(shí)施提供法律保障。
《草案征求意見(jiàn)稿》以法律形式確定了潭江水資源保護(hù)專項(xiàng)資金制度，為資金順利籌集和合理利用提供法律依據(jù)和保障。市人大常委會(huì)初審時(shí)，部分市人大常委會(huì)組成人員指出，現(xiàn)有的潭江保護(hù)專項(xiàng)資金無(wú)法滿足潭江污染治理的需要，資金來(lái)源要多元化，要拓寬專項(xiàng)資金的來(lái)源途徑。該建議得以采納，《草案征求意見(jiàn)稿》增加了一條：“鼓勵(lì)社會(huì)資本、社會(huì)公益力量對(duì)潭江水質(zhì)保護(hù)給予資金支持，并納入潭江水資源保護(hù)專項(xiàng)資金管理。”
《草案征求意見(jiàn)稿》明確規(guī)定，對(duì)潭江流域污染物排放量大、環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)高、生態(tài)影響大的企業(yè)進(jìn)行環(huán)境信用評(píng)價(jià)，評(píng)價(jià)結(jié)果通過(guò)公共信用平臺(tái)向社會(huì)公開。另外，征求意見(jiàn)稿明確提出，逐步建立和完善排污權(quán)有償使用和交易制度。
江門是農(nóng)業(yè)大市，農(nóng)業(yè)面源污染尤其是畜禽養(yǎng)殖污染成為影響潭江流域水質(zhì)的重要因素之一。針對(duì)畜禽養(yǎng)殖污染防治，《草案征求意見(jiàn)稿》進(jìn)行了創(chuàng)新性規(guī)定。為進(jìn)一步規(guī)范潭江流域畜禽養(yǎng)殖，江門將潭江流域劃分畜禽養(yǎng)殖禁養(yǎng)區(qū)、限養(yǎng)區(qū)和適養(yǎng)區(qū)。《草案征求意見(jiàn)稿》規(guī)定了潭江流域限養(yǎng)區(qū)內(nèi)不再允許畜禽養(yǎng)殖新增量，不得新建、改建、擴(kuò)建畜禽養(yǎng)殖場(chǎng)，并對(duì)潭江流域適養(yǎng)區(qū)內(nèi)畜禽養(yǎng)殖作了相應(yīng)規(guī)定。
7月4日，省人大常委會(huì)法工委組織召開《江門市潭江流域水質(zhì)保護(hù)條例》座談會(huì)。省人大常委會(huì)法工委、農(nóng)委、環(huán)資委，省立法咨詢專家、省立法研究所及省政府有關(guān)部門負(fù)責(zé)人參加座談會(huì)，并提出修改意見(jiàn)。
華南環(huán)境科學(xué)研究所研究員許振成表示，目前城鎮(zhèn)生活污水處理廠受困于工業(yè)廢水混入問(wèn)題，對(duì)此是通過(guò)立法來(lái)解決，還是通過(guò)市場(chǎng)運(yùn)作方式、污水管網(wǎng)運(yùn)營(yíng)單位與排污單位通過(guò)合同約定來(lái)解決，值得思考、探索。針對(duì)潭江水質(zhì)污染源問(wèn)題，《草案征求意見(jiàn)稿》對(duì)農(nóng)業(yè)面源污染、生活污水防治均有提及。對(duì)此，省微生物研究所副主任許玫英等表示，在征求意見(jiàn)稿中沒(méi)有提及水產(chǎn)養(yǎng)殖污染防治舉措，江門水產(chǎn)養(yǎng)殖規(guī)模較大，其對(duì)潭江水質(zhì)沒(méi)有影響？值得認(rèn)真研究。
南方日?qǐng)?bào)記者 楊興樂(lè)
專家觀點(diǎn)
僅有“河長(zhǎng)”還不夠公眾參與至關(guān)重要
五邑大學(xué)人事處處長(zhǎng)、教授 劉志堅(jiān)
江河水質(zhì)是生態(tài)環(huán)境的重要指標(biāo)和反映，也是市民關(guān)注的民生課題。5月，江門市政府頒發(fā)《江門市水污染防治行動(dòng)計(jì)劃實(shí)施方案》，《江門市潭江流域水質(zhì)保護(hù)條例（草案送審稿）》也進(jìn)入了再次征求社會(huì)各界意見(jiàn)階段，彰顯政府治理水污染的決心。但江門水污染的現(xiàn)狀與治理效果如何，江門市環(huán)境監(jiān)測(cè)中心站最近發(fā)布的潭江流域水質(zhì)分析報(bào)告顯示：自2015年7月起，市監(jiān)測(cè)中心站每月定期對(duì)潭江流域18個(gè)河長(zhǎng)考核斷面、31個(gè)段長(zhǎng)考核斷面的化學(xué)需氧量、氨氮、總磷等3大項(xiàng)目開展水質(zhì)監(jiān)測(cè)，整體水質(zhì)狀況不佳，達(dá)標(biāo)率不足四成，水污染防治任重道遠(yuǎn)。
從各地的實(shí)踐看，實(shí)施“河長(zhǎng)制”是重要制度創(chuàng)新之一，“河長(zhǎng)制”不僅明確了各級(jí)地方黨政領(lǐng)導(dǎo)對(duì)環(huán)境質(zhì)量負(fù)總責(zé)的要求，把地方黨政領(lǐng)導(dǎo)推到了第一責(zé)任人的位置，而且整合了各級(jí)黨委政府的執(zhí)行力，彌補(bǔ)了早先“多頭治水”的不足，收到了較好的效果，但也存在一定的局限。
其一是“人治”問(wèn)題，“河長(zhǎng)”“段長(zhǎng)”由所在河段的黨政主官擔(dān)任，責(zé)任落實(shí)到人，考核落實(shí)到人。但河流水污染防治是一個(gè)長(zhǎng)期過(guò)程，而官員是流動(dòng)的，“鐵打的營(yíng)盤，流水的官”，這就使得考核特別是懲戒時(shí)難以落實(shí)到人。
其二是“行政”問(wèn)題，“河長(zhǎng)制”透露出一種行政權(quán)依賴，它的核心是當(dāng)某地環(huán)境污染沉疴難返，一些人便開始期待地方主要領(lǐng)導(dǎo)批示或親自過(guò)問(wèn)，以待問(wèn)題的最終解決。但僅依靠政府之手治污顯然是不夠的。
依筆者看來(lái)，江河水污染的防治和生態(tài)環(huán)境的優(yōu)化，絕不能僅靠行政權(quán)力單槍匹馬，公眾參與的民主機(jī)制建設(shè)至關(guān)重要。從大的方面講，在環(huán)保領(lǐng)域盡快完善公益訴訟制度，設(shè)立環(huán)境公益訴訟基金，賦予檢察機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體、個(gè)體代表國(guó)家和公眾利益，對(duì)污染破壞環(huán)境者提起公益訴訟的權(quán)力和資格，最大限度地保障群眾的環(huán)境權(quán)益，維護(hù)生態(tài)環(huán)境和諧。從小的方面講，完善環(huán)境信息公開制度，讓民眾更充分了解流域水污染及防治情況，甚至是了解“河長(zhǎng)”“段長(zhǎng)”們的履職情況；同時(shí)發(fā)動(dòng)和鼓勵(lì)民眾和社會(huì)組織揭露污染現(xiàn)象，實(shí)現(xiàn)全民監(jiān)督。
如此，天沙河、潭江的水才會(huì)更清更美。
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