城市內(nèi)澇已經(jīng)成為中國城市發(fā)展中不能忽視的問題，市民頻頻在城市“看海”，甚至一些特大暴雨還造成市民生命財產(chǎn)安全的極大損失。鑒于此，首批全國試點城市率先啟動“防洪與水源涵養(yǎng)”等海綿城市6大類項目建設(shè)，以期實現(xiàn)汛期新區(qū)、老城區(qū)改造區(qū)基本無積水、無內(nèi)澇，“小雨存起來，中雨排出去，大雨不成災(zāi)，雨天不看海”。2014年底至2015年初，全國推選產(chǎn)生第一批16個海綿試點城市，至此海綿城市建設(shè)試點工作全面鋪開，海綿城市一時成為繼園林城市、智慧城市、生態(tài)城市、低碳城市等城市理念后出現(xiàn)的城市建設(shè)新概念。
城市“水危機”
住房城鄉(xiāng)建設(shè)部副部長仇保興曾指出，我國城市排水防澇缺乏系統(tǒng)規(guī)劃、標(biāo)準體系不完善、排水防澇設(shè)施建設(shè)滯后、重建輕管、河湖水系被隨意侵占現(xiàn)象突出，是導(dǎo)致城市內(nèi)澇頻發(fā)的重要原因。
北京大學(xué)建筑與景觀設(shè)計學(xué)院教授俞孔堅表示，當(dāng)今中國正面臨著各種各樣的水危機：水資源短缺，水質(zhì)污染，洪水，城市內(nèi)澇，地下水位下降，水生物棲息地喪失等。
長期以來，北京、延安、上海、深圳、武漢、杭州、武漢和廣州等城市均遭受了嚴重的城市內(nèi)澇和排水危機。據(jù)統(tǒng)計，內(nèi)澇最嚴重的2011年，全國城市總計損失達到了驚人的4000億元；從2010年以來，年均損失在千億元以上，全國有15個省份的損失過百億元。城市內(nèi)澇基本覆蓋所有省份，全國城鄉(xiāng)年均受災(zāi)人口在1億人左右。
而且，俞孔堅表示，由于我國地理位置與季風(fēng)氣候決定了我國多水患。國降水受東南季風(fēng)和西南季風(fēng)控制，年際變化大，年內(nèi)季節(jié)分布不均，主要集中在6-9月，占到全年的60%-80%，北方甚至占到90%以上，同時，我國氣候變化的不確定性帶來了暴雨洪水頻發(fā)、洪峰洪量加大等風(fēng)險，導(dǎo)致每年夏季成為內(nèi)澇多發(fā)時期。
中國的城市建設(shè)依然熱衷于通過單一目標(biāo)的工程措施，構(gòu)建“灰色”的基礎(chǔ)設(shè)施來解決復(fù)雜、系統(tǒng)的水問題，結(jié)果卻使問題日益嚴重，進入一個惡性循環(huán)。俞孔堅表示，水本是地球上最不應(yīng)該被分割的系統(tǒng)，而目前的工程與管理體制中，卻把水系統(tǒng)分解得支離破碎，水和土分離、水和生物分離、水和城市分離、排水和給水分離、防洪和抗旱分離。
一邊是城市內(nèi)澇泛濫，洪水不知道排到哪里去，而另一方面，城市地下水嚴重污染以及城市缺水問題也愈發(fā)嚴重。這一矛盾成為中國城市發(fā)展中的典型。
試點海綿城市
為應(yīng)對城市水災(zāi)，在2011年全國兩會期間，全國人大代表湖南省常德市環(huán)衛(wèi)處宣教中心劉波提交“關(guān)于建設(shè)海綿體城市，提升城市生態(tài)還原能力”的提案，提出像建筑屋頂一樣，將城市停車場和道路兩旁改裝成下凹式綠地，并把綠化帶路面改造為坡度形的，以利于水流入綠化帶旁設(shè)置的缺口中。有關(guān)專家還提出，要建立雨水收集和利用系統(tǒng)，開發(fā)改造城市社區(qū)建筑物、道路、綠化帶、停車場、廣場、公園等公共設(shè)施的蓄留雨水的生態(tài)功能，盡可能恢復(fù)城市原有河道、水塘、溝渠，減弱城市熱島效應(yīng)，提高雨水滲透率。
2012年4月，在《2012低碳城市與區(qū)域發(fā)展科技論壇》中，首次提出“海綿城市”的概念。習(xí)近平總書記在2013年12月12日“中央城鎮(zhèn)化工作會議”的講話中強調(diào)：提升城市排水系統(tǒng)時要優(yōu)先考慮把有限的雨水留下來，優(yōu)先考慮更多利用自然力量排水，建設(shè)自然存積、自然滲透、自然凈化的海綿城市。
同年3月，習(xí)近平在中央財經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第5次會議上提出新時期治水思路，再次強調(diào)建設(shè)海綿家園、海綿城市。
為了貫徹落實習(xí)近平總書記講話及中央城鎮(zhèn)化工作會議精神，2014年2月，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部城市建設(shè)司在“2014年工作要點”中明確提出督促各地加快雨污分流改造，提高城市排水防澇水平，大力推行低影響開發(fā)建設(shè)模式，加快研究建設(shè)海綿型城市的政策措施，明確提出海綿型城市設(shè)想。同年10月，住建部正式發(fā)布《海綿城市建設(shè)指南》，低影響開發(fā)雨水系統(tǒng)構(gòu)建，提出了海綿城市的概念。
12月，財政部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、水利部聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于開展中央財政支持海綿城市建設(shè)試點工作的通知》，組織開展海綿城市建設(shè)試點示范工作。
在相關(guān)行業(yè)和學(xué)術(shù)領(lǐng)域?qū)Τ鞘杏旰榫C合管理利用這一先進理念的呼吁和中央政府對新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的生態(tài)思想指導(dǎo)下，促使全國各省市紛紛響應(yīng)出臺海綿城市相關(guān)建設(shè)計劃。2014年底至2015年初全國推選產(chǎn)生第一批16個海綿試點城市，至此我國的海綿城市建設(shè)試點工作全面鋪開。
可持續(xù)城建模式
俞孔堅表示，“海綿城市”“城市海綿”“綠色海綿”“海綿體”等這些非學(xué)術(shù)性概念之所以得到學(xué)界的廣泛應(yīng)用，恰恰在于其代表的生態(tài)雨洪管理思想，盡管表述有所不同，核心思想是一致的，“海綿城市”直觀地表述了具有“海綿特征”的城市。他表示，有別于傳統(tǒng)的工程性的、缺乏彈性的灰色基礎(chǔ)設(shè)施，它是一個生命的系統(tǒng)，它不是因為單一功能目標(biāo)而設(shè)計，而是用來綜合、系統(tǒng)、可持續(xù)地解決水問題。
隨著近年來城市洪澇災(zāi)害的頻發(fā)，海綿城市及其相應(yīng)的規(guī)劃理念和方法得到社會各界認同，住建部發(fā)布的《海綿城市建設(shè)指南》以及仇保興發(fā)表的《海綿城市的內(nèi)涵、途徑與展望》一文中，對“海綿城市”的概念給出了明確的定義。
海綿城市即城市能夠像海綿一樣，在適應(yīng)環(huán)境變化和應(yīng)對自然災(zāi)害等方面具有良好的彈性，下雨時吸水、蓄水、滲水、凈水，需要時將蓄存的水釋放，并加以利用。
實際上，海綿城市是從城市雨洪管理角度來描述的一種可持續(xù)的城市建設(shè)模式，其內(nèi)涵是現(xiàn)代城市應(yīng)該具有像海綿一樣吸納、凈化和利用雨水的功能，以及應(yīng)對氣候變化、極端降雨的防災(zāi)減災(zāi)、維持生態(tài)功能的能力。
很大程度上，海綿城市與國際上流行的城市雨洪管理理念與方法非常契合，如低影響開發(fā)、綠色雨水基礎(chǔ)設(shè)施及水敏感性城市設(shè)計等，都是將水資源可持續(xù)利用、良性水循環(huán)、內(nèi)澇防治、水污染防治、生態(tài)友好等作為綜合目標(biāo)，使整個國土成為一個綠色海綿系統(tǒng)，使雨水就地蓄留、就地資源化，使它與城市中的公園系統(tǒng)、濕地系統(tǒng)，形成統(tǒng)一的水生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施自然保護系統(tǒng)。該模式突破了傳統(tǒng)的以排為主的城市雨水管理理念，通過滲、滯、蓄、凈、用、排等多種生態(tài)化技術(shù)，構(gòu)建綠色海綿雨水系統(tǒng)，使整個城市容易適應(yīng)新的環(huán)境，遭遇水災(zāi)害后能夠快速恢復(fù)，能夠讓城市彈性適應(yīng)環(huán)境變化和自然災(zāi)害，并且不危及其中的長期發(fā)展。
住建部發(fā)布的《海綿城市建設(shè)績效評價與考核辦法（試行）》明確規(guī)定，海綿城市建設(shè)績效評價與考核指標(biāo)，可分別從水生態(tài)、水環(huán)境、水資源、水安全、制度建設(shè)及執(zhí)行情況、顯示度6個方面來衡量。2015年3月底，全國100多個申報城市經(jīng)過數(shù)輪競爭性評選評審得分，遷安、白城、鎮(zhèn)江、嘉興、池州、廈門、萍鄉(xiāng)、濟南、鶴壁、武漢、常德、南寧、重慶、遂寧、貴安新區(qū)和西咸新區(qū)等排名前16位的城市進入2015年海綿城市首批建設(shè)城市，要求每個試點城市3年內(nèi)建成并運行不少于15平方千米的海綿城市示范區(qū)，中央財政支持資金總額超過200億元。
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