應(yīng)進行綠色產(chǎn)業(yè)扶持、資金技術(shù)人才援助，建立產(chǎn)權(quán)交易市場，開展綠色投融資
習(xí)近平總書記在黨的十九大報告中明確指出：“以共抓大保護、不搞大開發(fā)為導(dǎo)向推動長江經(jīng)濟帶發(fā)展。”這是在新的歷史起點上推動長江經(jīng)濟帶發(fā)展的總要求和根本遵循。中央經(jīng)濟工作會議前不久在北京舉行，會議提出推進長江經(jīng)濟帶發(fā)展要以生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展為引領(lǐng)。同時提出要研究建立市場化、多元化生態(tài)補償機制。
長江流域是我國人口最多、經(jīng)濟活動強度最大的流域，也是水環(huán)境問題最為突出的流域之一。生態(tài)補償機制作為緩解環(huán)境與經(jīng)濟發(fā)展矛盾的重要手段，是長江經(jīng)濟帶生態(tài)保護工作中不可或缺的一環(huán)。如何構(gòu)建長江經(jīng)濟帶生態(tài)補償機制？應(yīng)該解決哪些問題？怎樣開展多元化生態(tài)補償？記者近日采訪了相關(guān)專家。
把青海、西藏納入長江經(jīng)濟帶生態(tài)補償范疇
2016年1月，習(xí)近平總書記在推動長江經(jīng)濟帶發(fā)展座談會上明確指出，“當(dāng)前和今后相當(dāng)長一個時期，要把修復(fù)長江生態(tài)環(huán)境擺在壓倒性位置，共抓大保護，不搞大開發(fā)”。
長江經(jīng)濟帶覆蓋上海、江蘇、浙江、安徽、江西、湖北、湖南、重慶、四川、云南、貴州等11省（市），面積約205萬平方公里，人口和生產(chǎn)總值均超過全國的40%。
環(huán)境規(guī)劃院生態(tài)環(huán)境補償研究中心常務(wù)副主任、研究員劉桂環(huán)建議，源頭區(qū)域如西藏、青海應(yīng)納入生態(tài)補償范疇。在“共抓大保護、不搞大開發(fā)”的背景下，源頭區(qū)域的水源涵養(yǎng)、生物多樣性維護等生態(tài)功能與扶貧攻堅等社會功能同樣都很重要，這些疊加因素需要通盤考慮。
建立有效的生態(tài)補償區(qū)域協(xié)調(diào)機制，是推動生態(tài)補償落實的關(guān)鍵。目前，我國跨省和省內(nèi)生態(tài)補償實踐已經(jīng)有了良好進展。
安徽與浙江、福建與廣東、廣西與廣東、江西與廣東、河北與天津等省（區(qū)、市）人民政府正在分別推進新安江流域（二期）、汀江—韓江流域、九洲江流域、東江流域、引灤入津上下游橫向生態(tài)補償工作。
就省內(nèi)流域生態(tài)補償而言，江蘇省開展了較深入的探索，其境內(nèi)太湖區(qū)域及全省流域生態(tài)補償經(jīng)歷了3個階段：2007~2010年，太湖流域按水污染物通量區(qū)域補償；2010~2014年，通榆河流域按水環(huán)境質(zhì)量區(qū)域補償；2014年至今，全省全流域按水質(zhì)目標(biāo)改善雙向補償。
國家及江蘇省“水十條”出臺后，江蘇省環(huán)保廳會同財政廳對原方案及相關(guān)配套辦法進行了修訂和完善，將補償斷面從66個增加至112個，并分類提高了補償標(biāo)準(zhǔn)。2016年度江蘇省補償資金為2.9億元，其中正向補償2.2億元，反向補償0.7億元。
劉桂環(huán)說：“結(jié)合國際、國內(nèi)經(jīng)驗，呼吁盡快建立長江經(jīng)濟帶生態(tài)補償機制。在已有實踐基礎(chǔ)上，開展全流域生態(tài)補償，更有經(jīng)驗可循。但是，想用一個公式把長江流域上中下游統(tǒng)領(lǐng)起來很難。”
協(xié)調(diào)各方利益關(guān)系非常困難
長江經(jīng)濟帶涉及十余省（市），流域跨度很大。
“如果推動長江經(jīng)濟帶生態(tài)補償落地實施，基本上能把中國流域生態(tài)補償情況梳理清楚，它包含了上下游、左右岸，一省對多省、多省對一省等補償關(guān)系，還涉及眾多支流。同時，既有省內(nèi)補償，也有跨省（市）補償。將推動建立起跨省（市、縣）的長江流域生態(tài)補償網(wǎng)絡(luò)體系，對其他大江大河保護與治理有重要借鑒意義。”劉桂環(huán)表示。
正因為如此復(fù)雜，長江經(jīng)濟帶生態(tài)補償實踐起來面臨諸多難題。
一是需明確補償指標(biāo)。關(guān)于生態(tài)補償指標(biāo)，理論上比較全，但選取哪些合理指標(biāo)具有代表性和操作性，還需要進一步探討；二是上下游補償關(guān)系比較復(fù)雜。參照以前幾個流域的生態(tài)補償實踐，如新安江、汀江—韓江、九洲江、東江、引灤入津等，這些是兩個省份之間的補償。長江經(jīng)濟帶涉及十幾個省（市），一些省份存在互為上下游、左右岸的關(guān)系；三是補償協(xié)調(diào)難度大。協(xié)調(diào)上下游、左右岸各方利益關(guān)系，難度非常大。
比如，湖南和湖北的長江流域繞來繞去，一些地方分不清上下游。此外，太湖把江蘇和浙江隔開了，太湖南邊屬浙江，北邊屬江蘇，存在左右岸關(guān)系。上下游好操作，好水補償，差水賠償。但是，左右岸就很難說到底是誰在污染。也可能是自己排的污水，反過來污染了自己。所以，補償對象不好定。
并且，有的省既是上游，又是下游，這種情況下如何確定其生態(tài)補償關(guān)系？
以長江中游湖北、湖南為例，它倆既是上游，又是下游。邊界能劃清楚的情況下，上游和下游不管是處于哪里，都是相鄰省簽訂補償協(xié)議。國控斷面監(jiān)測有點位，跨省斷面、干流和支流都有監(jiān)測數(shù)據(jù)，權(quán)責(zé)清楚，更容易操作。
劉桂環(huán)建議，應(yīng)建立長江流域生態(tài)補償大數(shù)據(jù)平臺，統(tǒng)一規(guī)范水質(zhì)監(jiān)測指標(biāo)、標(biāo)準(zhǔn)、評價方法及監(jiān)測數(shù)據(jù)記錄、存儲、處理和發(fā)布流程，并逐步實現(xiàn)流域內(nèi)跨省、跨部門的協(xié)同互動和數(shù)據(jù)信息資源共享。
長江支流眾多，流域面積1萬平方公里以上的支流就有近50條。劉桂環(huán)說：“干流、一級支流如何推行生態(tài)補償，也應(yīng)該在長江流域生態(tài)補償框架內(nèi)統(tǒng)籌考慮。”
建立多元化補償方式
一談到流域生態(tài)補償，大都首先想到的是給上游多少錢。其實，生態(tài)補償不僅僅是給資金，還有更多的方式。
以前沿江無序的開發(fā)建設(shè)活動對長江母親河索取太多，回報太少，導(dǎo)致長江承擔(dān)了太多的壓力，現(xiàn)在需要反哺，減輕長江負(fù)擔(dān)。
環(huán)境規(guī)劃院水環(huán)境規(guī)劃部副研究員姚瑞華表示，上下游橫向補償作為“綠水青山就是金山銀山”的變現(xiàn)機制，在長江流域推廣和實施具有重要的現(xiàn)實意義。長江是中華民族的生命河，不管是上游，還是中下游都有責(zé)任和義務(wù)，共同加強長江母親河的保護。沿江11省（市）參與保護母親河的方式和方法也是多樣的，關(guān)鍵是要形成上中下游共抓大保護的工作格局。
劉桂環(huán)說，補償不光是輸血式補償，也要造血式補償，要通過生態(tài)補償不斷提高地方發(fā)展的內(nèi)生動力，真正實現(xiàn)綠水青山就是金山銀山。新安江等地的生態(tài)補償試點經(jīng)驗表明，資金補償對水質(zhì)目標(biāo)改善發(fā)揮了很大作用。但是，地方也難免會擔(dān)心：萬一中央財政撤資，到時候該怎么辦？
黨的十九大報告提出，加大生態(tài)系統(tǒng)保護力度。并提出要建立市場化、多元化生態(tài)補償機制。
現(xiàn)在的生態(tài)補償大都是以資金補助為主，國家給地方錢，下游給上游錢。市場化補償比較弱，補償方式比較單一。
長江需要共生共榮。長江經(jīng)濟帶經(jīng)濟發(fā)展的層級差很大，上游人均GDP只是下游的40%，中游是下游的50%~60%。毋庸置疑，撬動市場對確保生態(tài)補償長效機制有重要作用，也有利于地方轉(zhuǎn)型。
姚瑞華說：“像北京和南水北調(diào)水源區(qū)十堰市之間這種幫扶方式就很好。既有項目支持，也有服務(wù)支持，如互派干部掛職、區(qū)縣對口幫扶、綠色旅游發(fā)展互助、人員技術(shù)交流培訓(xùn)、污水處理設(shè)施運維的服務(wù)補償?shù)取Ｆ鋵崳胤教貏e是西部地區(qū)缺資金、缺人才、缺技術(shù)。在長江經(jīng)濟帶，下游地區(qū)對上游的綠色產(chǎn)業(yè)扶持、重大生態(tài)工程幫扶建設(shè)、資金技術(shù)人才援助等都是多元化補償方式的有益探索。”
赤水河為長江上游支流，在云、貴、川3省接壤地區(qū)。目前，赤水河流域正在推行跨省生態(tài)補償創(chuàng)新機制，下一步將在市場化補償方式方面進行積極探索。比如，鼓勵企業(yè)租用農(nóng)戶土地，實行土地流轉(zhuǎn)，改變農(nóng)民的生產(chǎn)生活方式。既能減少農(nóng)藥化肥施用對環(huán)境的污染，同時又能提高百姓收入，達到多贏的目的。
“中央財政就像種子資金，發(fā)揮杠桿作用，讓中央資金在政策允許范圍內(nèi)撬動社會資金參與生態(tài)補償。”劉桂環(huán)建議，應(yīng)建立長江流域產(chǎn)權(quán)交易市場，大力推進再貸款、貼息、擔(dān)保、政府參與的綠色基金投資等綠色投融資方式與生態(tài)補償相結(jié)合，使生態(tài)補償向國家、集體、非政府組織和個人共同參與的多元化融資機制轉(zhuǎn)變。
姚瑞華表示，隨著國家“水十條”的深入實施、環(huán)境損害以及離任審計等管理制度的出臺，11省（市）在加強長江流域保護上只能做“加法”和“乘法”，不能做“減法”和“除法”，只能加快，不能變緩，長江流域水質(zhì)只能變好，不能變差，這是最基本的環(huán)境質(zhì)量底線要求。
“沿江11省（市）只有吸引社會、企業(yè)、銀行等各方面資金參與到長江流域保護中，實行從山頂?shù)胶Ｑ蟮恼w布控、系統(tǒng)治理、綜合施策、統(tǒng)籌推進才能取得實效。生態(tài)補償機制既是一種上下游間的利益協(xié)調(diào)機制，更為上下游間、東中西部間搭建了聯(lián)防聯(lián)控、流域共治、產(chǎn)業(yè)協(xié)作的合作平臺，對于促進長江流域生態(tài)環(huán)境保護工作具有重要意義。”姚瑞華說道。
其實，不管何種補償都只是形式，最終目的是為了促成水質(zhì)改善。隨著長江經(jīng)濟帶各省市生態(tài)保護紅線的劃定，通過不斷探索和創(chuàng)新生態(tài)補償方式，不斷提升區(qū)域發(fā)展的內(nèi)生動力，真正實現(xiàn)“同飲一江水，共抓大保護”。
國際案例
根據(jù)國際流域生態(tài)保護與環(huán)境管理經(jīng)驗，似乎可以找到與中國開展大江大河流域生態(tài)補償實踐相似的關(guān)鍵點和政策著力點。因此，本版以歐洲、美洲和澳洲的幾個典型流域為例，總結(jié)了以水污染治理為背景的歐洲模式、以流域綜合開發(fā)為背景的美洲模式和以水市場化改革為背景的澳洲模式，供開展國內(nèi)大江大河流域生態(tài)補償實踐參考。
歐洲模式——易北河流域
易北河流域生態(tài)環(huán)境管理主要集中在防洪、預(yù)警機制的建立、監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)的構(gòu)建、監(jiān)測方案的制定、國際管理計劃制定及公眾參與等方面。
經(jīng)驗挖掘：
易北河流域的生態(tài)補償方式主要依賴政府的公共財政支付。易北河地跨德國和捷克，自1990年簽署易北河保護公約，兩國政府均以財政公共支付手段進行撥款，用以對河流生態(tài)環(huán)境的保護以及對保護水源上游的資金補償。
易北河流域的生態(tài)補償具體標(biāo)準(zhǔn)通過一整套復(fù)雜的計算獲得，由富裕地區(qū)直接向貧困地區(qū)轉(zhuǎn)移支付。轉(zhuǎn)移支付方式主要有兩種： 一是扣除了劃歸各州銷售稅25%后，余下的75%按各州居民人數(shù)直接分配給各州；二是財政較富裕的州按照統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)計算，以補助金的形式直接撥給貧困地區(qū)。目前生態(tài)補償金的來源主要由財政貸款、研究津貼和排污費組成。
美洲模式——田納西河流域
為擺脫困境，田納西河流域采取了以下措施，才獲得了經(jīng)濟與環(huán)境的持續(xù)發(fā)展。一是制定《田納西河流域管理局法》。明確授權(quán)TVA（田納西河流域管理局）可以進行土地買賣、植樹造林等任務(wù)，確保了TVA各項活動有法可依；二是編制流域綜合規(guī)劃。TVA結(jié)合流域資源和開發(fā)狀況分階段制定主要工作目標(biāo)和任務(wù)，為流域自然資源科學(xué)開發(fā)提供依據(jù)和原則。
經(jīng)驗挖掘：
田納西河流域生態(tài)補償最顯著的特點就是其生態(tài)補償金來源廣泛，一部分來源于電力、航運和水利獲得的盈利，一部分來源于利用生態(tài)項目通過上市融資和向銀行貸款等方式，吸收的社會資金以及外國資金。
其生態(tài)補償支付方式有直接支付和間接支付兩種方式。為減少土壤侵蝕，田納西河流域委員會直接對流域周圍的耕地和邊緣草地的土地?fù)碛姓哌M行直接生態(tài)補償；撥付科研專項基金進行高效化肥研究，向流域內(nèi)農(nóng)民進行推廣，減少因化肥施用引起的水污染，提高產(chǎn)出增加了農(nóng)民收入，間接對農(nóng)民進行了生態(tài)補償。
澳洲模式——墨累-達令河流域
墨累—達令河流域生態(tài)環(huán)境管理經(jīng)驗主要集中在立法制定、規(guī)劃編制、監(jiān)測與評估、公眾參與等方面。
經(jīng)驗挖掘：
由于墨累—達令河流域水資源的立法相對完善，市場發(fā)育也比較成熟，流域生態(tài)補償帶有典型的市場特征。
澳大利亞實行水分蒸發(fā)信貸交易：流域因為伐木過度，造成了環(huán)境的破壞，水分蒸發(fā)信貸制度要求下游的農(nóng)場主和受益者按一定的價格支付資金給上游，用于上游地區(qū)的植樹造林。
實行水權(quán)交易：在確保環(huán)境生態(tài)用水的前提下，針對不同用途的水分別制定詳細(xì)的水權(quán)交易程序和規(guī)則等開展水權(quán)交易，允許自組織的私人水權(quán)交易。
澳大利亞聯(lián)邦政府會通過轉(zhuǎn)移支付等財政手段，對地方政府與農(nóng)戶進行直接補貼，例如聯(lián)邦政府為土地關(guān)愛計劃所提供的自然遺產(chǎn)信托基金。
環(huán)境保護部環(huán)境規(guī)劃院生態(tài)環(huán)境補償研究中心劉桂環(huán) 馬婭供稿
國內(nèi)案例
2016年，上下游相關(guān)省（區(qū)）聯(lián)合監(jiān)測結(jié)果表明，新安江、汀江—韓江、九洲江、東江、引灤入津等流域水質(zhì)總體達到上下游橫向生態(tài)保護補償協(xié)議的目標(biāo)要求。新安江流域多年保持在Ⅱ類水質(zhì)左右，富營養(yǎng)化的趨勢得到遏制，水環(huán)境逐步改善，為其他跨省流域建立生態(tài)保護補償機制提供了示范；汀江—韓江、九洲江、東江流域省界斷面總體達到Ⅲ類水質(zhì)；引灤入津流域水質(zhì)由Ⅳ類向Ⅲ類好轉(zhuǎn)。
試點工作促進了上下游省份間橫向溝通協(xié)調(diào)，初步建立了上下游聯(lián)合監(jiān)測、聯(lián)合執(zhí)法、應(yīng)急聯(lián)動、聯(lián)合治污等長效工作機制。
新安江
作為全國首個跨省流域的生態(tài)補償機制試點，2012年首輪生態(tài)補償試點正式實施，中央財政每年拿出3億元，安徽、浙江各拿1億元，兩省以水質(zhì)“約法”，共同設(shè)立環(huán)境補償基金。首輪的3年（2012~2014年）試點期間，新安江水質(zhì)保持為優(yōu)，浙江千島湖富營養(yǎng)化問題得到改善。
接著，安徽、浙江兩省簽訂新一輪的生態(tài)補償協(xié)議。第二輪試點3年（2015~2017年）共補償資金21億元，其中中央資金3年9億元，按4億、3億、兩億退坡方式補助；兩省每年各兩億元。考核指標(biāo)繼續(xù)以街口斷面高錳酸鹽指數(shù)、氨氮、總磷、總氮4項指標(biāo)測算補償指數(shù)P值。補償資金實行分檔補助，體現(xiàn)好水好價。具體為：若P≤1，浙江省補償資金1億元；若P>1，安徽省補償浙江省1億元；若P≤0.95，浙江省再補償1億元。不論上述何種情況，中央財政補償資金全部撥付給安徽省。
九洲江
2016年3月21日，粵桂兩省區(qū)政府在環(huán)境保護部、財政部召開的部分省份流域上下游生態(tài)補償機制建設(shè)工作推進會議上，簽署《九洲江流域上下游橫向生態(tài)補償協(xié)議》。根據(jù)補償協(xié)議約定，協(xié)議有效期為2015~2017年，期間廣西、廣東兩省區(qū)共同設(shè)立九洲江流域水環(huán)境治理補償資金，各出資3億元，中央財政依據(jù)考核目標(biāo)完成情況確定獎勵資金，專項用于九洲江流域水污染防治工作。廣西如果能全面完成《補償協(xié)議》約定的污染治理目標(biāo)任務(wù)，將獲得中央9億元的專項資金支持。
東江
2016年10月19日，財政部、環(huán)境保護部在江西省南昌市舉行東江流域上下游橫向生態(tài)補償機制協(xié)議簽署儀式。江西、廣東兩省人民政府簽署了《東江流域上下游橫向生態(tài)補償協(xié)議》。
根據(jù)協(xié)議，生態(tài)補償期限暫定3年，跨界斷面水質(zhì)年均值須達到Ⅲ類標(biāo)準(zhǔn)水質(zhì)達標(biāo)率并逐年改善。廟咀里、興寧電站兩個跨省界斷面成為考核監(jiān)測斷面。同時，兩省聯(lián)合開展篁鄉(xiāng)河、老城河兩個跨省界斷面監(jiān)測評估。贛粵兩省共同設(shè)立東江流域水環(huán)境橫向補償資金，兩省每年各出資1億元，分別依據(jù)考核目標(biāo)完成情況撥付資金。中央財政依據(jù)考核目標(biāo)完成情況確定獎勵資金，中央資金撥付給東江源頭省份江西，專項用于東江源頭水污染防治和生態(tài)環(huán)境保護。
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