北京回龍觀距離互聯(lián)網(wǎng)巨頭扎堆的后廠村僅10公里，駕車要20分鐘，就算步行也不會超過兩小時。但若在雨后，情況就不同了。2018年7月16日，北京迎來暴雨，回龍觀育知東路輕軌橋下，積水沒過車頂，部分區(qū)域水深達(dá)3米。
次日上午，住在回龍觀的鄒玥(化名)開車去后廠村上班，一路上“不是淹了就是堵了”，經(jīng)過生命科學(xué)園地鐵站時，她看到13號線高架“像水簾洞一樣往下潑水”。最終抵達(dá)公司時，距離她出門已過去三個半小時。
為了緩解城市內(nèi)澇，2015年以來，中國先后兩批把30個城市列為海綿城市試點。然而未來很長一段時期內(nèi)，中國城市仍將飽受內(nèi)澇影響。中規(guī)院(北京)規(guī)劃設(shè)計公司生態(tài)市政院院長、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部海綿城市建設(shè)技術(shù)指導(dǎo)專家委員會委員王家卓說，完全完成海綿城市建設(shè)的目標(biāo)，徹底補(bǔ)齊城市排水防澇設(shè)施的短板，可能還要20年。
2018年7月16日，北京昌平回龍觀地區(qū)強(qiáng)降雨后，一些路口、路段出現(xiàn)不同程度積水。
城市建設(shè)欠賬
回龍觀是北京北部人口聚集度最高的一個區(qū)域，34平方公里的土地上，居住著近50萬人口。當(dāng)?shù)鼐用裾J(rèn)為，像這樣一個灰色建筑高度密集的區(qū)域，發(fā)生內(nèi)澇是在意料之中的。
就在鄒玥開始三個半小時的“跋涉”時，北京海淀區(qū)一所高校的大二學(xué)生劉真真正準(zhǔn)備去上課。蹚水去教學(xué)樓前，她看了眼高德地圖的“積水地圖”，發(fā)現(xiàn)五環(huán)內(nèi)布滿密密麻麻的小水滴，這些代表積水位置的小水滴，在五環(huán)至六環(huán)之間逐漸變得稀疏。
積水地圖顯示，7月16日至17日，北京市的積水點超過100個，其中重度積水地區(qū)集中在西北五環(huán)外的西二旗。
內(nèi)澇是傳統(tǒng)城市建設(shè)模式所遺留下的歷史欠債。過去幾十年來，大量湖泊、濕地被填平，土地被硬化，而地下管網(wǎng)卻設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)偏低、維護(hù)不足，一旦降雨量超過管網(wǎng)承載力，積水無處可去，便形成內(nèi)澇。
海綿城市是指通過自然和人工方式合理集蓄、儲存和利用雨水資源，實現(xiàn)城市下雨時吸水、干旱時放水的設(shè)計目標(biāo)，從而減輕管網(wǎng)壓力，此外也可減緩熱島效應(yīng)和霧霾的影響，對水質(zhì)改善起到作用。
劉真真的家鄉(xiāng)江西省萍鄉(xiāng)市是第一批海綿城市試點之一。2015年4月，財政部、住建部、水利部將重慶、武漢、常德、萍鄉(xiāng)等16座城市列入海綿城市建設(shè)試點。一年后，第二批海綿城市建設(shè)試點公布，包括北京、天津、上海等14座城市。對這些試點城市，中央財政將給予專項資金補(bǔ)助，為期三年，直轄市每年6億元，省會城市每年5億元，其他城市每年4億元。
據(jù)《財經(jīng)》記者不完全統(tǒng)計，今年以來，30個試點城市中已有27個發(fā)生過積水內(nèi)澇。不過需要注意的是，由于每座試點城市中海綿城市項目僅占建成區(qū)面積的一部分，因此試點城市發(fā)生內(nèi)澇，并不能完全歸咎于該城市的海綿城市建設(shè)質(zhì)量。
長沙市海綿城市生態(tài)產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新戰(zhàn)略聯(lián)盟秘書長劉波認(rèn)為，目前的海綿城市項目面積過小且不成體系、過于碎片化，所以難以發(fā)揮應(yīng)有的功能。
作為一名長期研究海綿城市的專家，王家卓常遇到別人問，“你看海綿城市也沒有用，還是內(nèi)澇。”王家卓感到納悶：一個人已經(jīng)餓了好幾天，你現(xiàn)在給他吃一塊餅干，問他吃飽沒，他說沒吃飽，所以得出一結(jié)論說餅干沒有用?
“內(nèi)澇現(xiàn)象正說明了海綿城市工作的重要性和緊迫性，越是這樣，越說明還是干得不夠，應(yīng)盡快用新的理念補(bǔ)齊城市排水基礎(chǔ)設(shè)施短板，還上歷史的欠賬。”王家卓說。
據(jù)王家卓介紹，中國600多個城市的建成區(qū)面積為5萬多平方公里，而30個試點城市所申報的海綿城市項目面積只有數(shù)百平方公里，“就算這幾百平方公里都做好了，也解決不了那么多的內(nèi)澇問題”。
根據(jù)國務(wù)院的要求，到2020年，各城市應(yīng)有20%的面積達(dá)到海綿城市建設(shè)要求，到2030年達(dá)到80%的面積。王家卓認(rèn)為，實際情況中部分城市“行動稍微慢一些”，還需要考慮到實施中的技術(shù)制約和資金等問題。
“數(shù)學(xué)題做成了歷史題”
與傳統(tǒng)的上凸式綠化帶不同，常德技師學(xué)院的綠化帶低于路面，綠化帶中央有一道蜿蜒的溝渠，使整個綠化帶如同一個變形的漏斗，設(shè)計者稱之為滲水洼地，這在海綿項目中并不少見。
滲水洼地下另有文章。除了最上一層用于供養(yǎng)植物的種植土外，往下還有數(shù)層不同質(zhì)地和大小的土壤，以此達(dá)到滯留和凈化雨水的效果。在經(jīng)過人工配比的土壤底下，埋藏著一種特殊的管道——盲管。當(dāng)土壤無法接納更多雨水時，這種管體上帶有小孔的管道就會發(fā)揮作用，它把多余的雨水吸收進(jìn)去并輸送至滲水洼地下的調(diào)蓄池。當(dāng)雨水不足時，調(diào)蓄池的積水又可重新補(bǔ)給綠化帶，從而達(dá)到雨水再利用的功能。設(shè)計者也考慮到了極端雨水天氣，調(diào)蓄池同時連接著市政管網(wǎng)，當(dāng)積水超過其承載能力后，可以將多余的積水排往市政管網(wǎng)。
海綿城市的功能通過綜合采取“滲、滯、蓄、凈、用、排”等措施來實現(xiàn)，上述滲水洼地就是一個典型案例。相比傳統(tǒng)管道單一的排水功能，海綿項目能夠有效利用雨水資源。
不過，要讓滲水洼地達(dá)到預(yù)想效果并不簡單。常德技師學(xué)院是常德市的海綿建設(shè)項目之一，由德國漢諾威水協(xié)進(jìn)行設(shè)計。
德國漢諾威水協(xié)工作人員楊昶告訴《財經(jīng)》記者，為了確保庭院內(nèi)“每一塊硬化地面的水都有地方可去”，需要已有數(shù)據(jù)和實驗來計算出綠化帶面積大小、調(diào)蓄池的體積以及采用哪種土壤、配比多少。
“海綿城市很講究精細(xì)”，德國漢諾威水協(xié)工作人員鄭能師做了一個形象的比喻，“海綿城市是一道數(shù)學(xué)題，不是歷史題。”
而有的施工單位卻“把數(shù)學(xué)題做成了歷史題”。德國漢諾威水協(xié)總經(jīng)理彭赤焰坦言，在近兩年的工作中，如何保證施工質(zhì)量以及設(shè)計理念的貫徹是他們的一大挑戰(zhàn)。
常德市海綿城市建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室副主任李遠(yuǎn)國告訴《財經(jīng)》記者，在常德市另一個海綿項目中，由于施工團(tuán)隊把標(biāo)高搞錯了，最后發(fā)生了污水倒灌的情況。
滲水磚常用于海綿項目，具有滲水性，價格也高于普通磚。劉波在常德市政府從事過海綿城市相關(guān)工作，他曾目睹工人裝滲水磚操作不規(guī)范，滲水磚下面鋪了一層幾厘米厚的泥土，底下實際上還刷著一層水泥。這類工程有海綿之名卻無海綿之實。
施工單位則對設(shè)計單位抱有怨言。有的設(shè)計單位根據(jù)項目資料畫圖紙，無法考慮到施工地點的實際情況，比如工人挖開地面碰到一個圖紙沒有納入的問題，施工就可能很難開展下去。
北京通州的做法或許值得借鑒，為了解決施工過程中的技術(shù)問題，通州區(qū)海綿辦引進(jìn)了一批國內(nèi)海綿城市的專業(yè)人才，組建了通州區(qū)海綿辦技術(shù)中心。每位專家負(fù)責(zé)數(shù)個項目，定期到工地查看施工情況，進(jìn)行質(zhì)量檢驗和指導(dǎo)，并對項目全過程進(jìn)行把控。
海綿城市項目完成后，運營維護(hù)是一大難題。
7月底，《財經(jīng)》記者走訪通州區(qū)海綿項目發(fā)現(xiàn)，有的滲水洼地上，出現(xiàn)了大片植物被踩踏的痕跡。在常德，原本承擔(dān)凈化水質(zhì)功能的生態(tài)濾池內(nèi)，蘆葦肆虐生長，中間夾雜著大量枯萎的葉子，而部分項目的水質(zhì)也出現(xiàn)了反彈。7月26日，家住穿紫河邊的常德市政協(xié)委員彭梅華建言，穿紫河“改造后的部分區(qū)域水體水質(zhì)有反彈的苗頭，建議及時整改”。
通州區(qū)海綿辦負(fù)責(zé)人蔡殿卿介紹，除個別PPP項目外，目前通州區(qū)尚無團(tuán)隊專門負(fù)責(zé)海綿項目的維護(hù)。李遠(yuǎn)國則表示，常德已成立市政海綿管理局，但由于缺少資金，目前尚未開始運維工作。
通州區(qū)海綿辦技術(shù)中心的工作人員張超稱，海綿項目需要定期進(jìn)行維護(hù)，相比植物的維護(hù)，對透水磚、盲管等的運行和維護(hù)更為專業(yè)化，不能簡單交由小區(qū)物業(yè)完成。比如透水磚，要定期用高壓水槍進(jìn)行沖洗，否則透水性會大打折扣。
從技術(shù)上來講，對海綿項目、城市管網(wǎng)進(jìn)行維護(hù)不難實現(xiàn)，現(xiàn)在很多地方的管網(wǎng)之所以處于維護(hù)很差的狀態(tài)，原因有三：沒有機(jī)制、沒有人員、沒有經(jīng)費。
資金問題怎么解決?
湖北經(jīng)濟(jì)學(xué)院物流與工程管理學(xué)院副院長倪燕翎曾對武漢的海綿城市試點建設(shè)開展調(diào)研，她發(fā)現(xiàn)，資金嚴(yán)重不足是海綿城市建設(shè)的最大挑戰(zhàn)。
“市政項目是最燒錢的，動輒上億。武漢市正在大力推進(jìn)軌道交通建設(shè)，哪里有多余的資金來發(fā)展海綿城市?”倪燕翎說，武漢市海綿城市建設(shè)依然停留在傳統(tǒng)的政府主導(dǎo)、政府出錢、政府建設(shè)、政府管理、政府運營的模式，這對財政無疑是巨大的考驗。
劉波認(rèn)為，三年試點期滿后，試點城市若失去中央財政給予的專項資金補(bǔ)助，缺錢問題會更加突出。
一名住建系統(tǒng)官員告訴《財經(jīng)》記者，現(xiàn)階段海綿城市建設(shè)的資金來源有四：一是爭取國家支持資金;二是爭取國開行低息貸款和發(fā)行債券;三是按PPP方式以特許經(jīng)營權(quán)融資，列入政府中長期預(yù)算;四是結(jié)合地塊開發(fā)，提出海綿城市開發(fā)理念和驗收標(biāo)準(zhǔn)，由項目埋單。
以常德為例，海綿城市建設(shè)試點總面積36.1平方公里，計劃總投資78.15億元，涵蓋水系治理、防洪排澇、供水、截污治污、海綿院落等148個項目。據(jù)常德市財政局經(jīng)建科科長歐陽志介紹，整體投資由三方面構(gòu)成，常德市、區(qū)兩級財政投資46億元，中央財政補(bǔ)貼12億元，社會投資20多億元。
李遠(yuǎn)國提供了另一組數(shù)據(jù)，過去13年里，常德市海綿城市建設(shè)總投資不少于400億元。
在引入社會資本方面，常德市曾開展海綿PPP項目，以拉長政府的投資期，解決政府當(dāng)下資金不足的問題。不過，倪燕翎認(rèn)為，隨著國家逐步規(guī)范PPP項目，暫時看不到民間資本進(jìn)入海綿項目的希望。
這種情況下，如何省錢是許多地方財政部門首要的考慮。歐陽志告訴《財經(jīng)》記者，常德市財政局是按照改造面積來計算設(shè)計費，改變了過去按項目投資來算設(shè)計費的做法，從源頭上把控資金，財政局事先確定項目投資標(biāo)準(zhǔn)。同時，在施工現(xiàn)場進(jìn)行把關(guān)，在保證效果的前提下建議其使用資金少的方案。
中國規(guī)劃設(shè)計院水院副院長劉廣奇認(rèn)為，對于一個新建小區(qū)而言，采用海綿比不采用所增加的費用并不多，僅占3%左右，實際上項目開發(fā)商是可以承受這筆費用的。
常德市就采用了這種做法。歐陽志說，對于新建小區(qū)，常德市要求開發(fā)商按照海綿城市來進(jìn)行規(guī)劃建設(shè)，不符合要求的就不發(fā)施工許可證。在老舊小區(qū)的海綿改造方面，由常德市政府出資八成，小區(qū)業(yè)主出資兩成。
現(xiàn)在的問題集中于海綿改造項目，因為這類項目需要單獨資金渠道。劉廣奇說，海綿改造項目可分為兩類，一類是公共服務(wù)類的，河道治理、公園整治、濕地建設(shè)等大海綿，以政府主導(dǎo)的形式開展。另一類是小區(qū)改造，老舊社區(qū)可結(jié)合棚改進(jìn)行海綿改造，但劉廣奇不建議單獨對近十年內(nèi)建造的小區(qū)進(jìn)行海綿改造。一些地方的PPP項目已經(jīng)停工，主要是城市財政壓力大，他建議財政比較好的城市繼續(xù)采用PPP模式。
常德市提供了一個解決海綿城市投入的方案。據(jù)歐陽志介紹，這幾年里，常德市土地升值的費用以及房地產(chǎn)方面的稅收幾乎可以平衡政府的投資。常德正在利用穿紫河水上風(fēng)光帶、德國風(fēng)情街、常德河街等海綿建設(shè)成果發(fā)展旅游，并計劃將這些項目的收益反哺至新的海綿項目建設(shè)以及運維當(dāng)中。
另有觀點認(rèn)為，執(zhí)行雨水排放收費制度可推動海綿城市建設(shè)。美國、德國等多個國家地區(qū)就執(zhí)行了雨水排放收費制度。德國結(jié)合當(dāng)?shù)氐慕涤隊顩r、業(yè)主所擁有的不透水面積計算出應(yīng)繳納的雨水費，收取標(biāo)準(zhǔn)為每年0.63歐元-2歐元/平方米不等。按照住建部的部署，今后要借鑒國外做法，研究實施雨水排放收費制度，在籌集建設(shè)資金方式上由政府單一渠道轉(zhuǎn)向社會多渠道籌資。
但雨水很難量化，如果采取雨水排放收費制度，還要給每戶裝上設(shè)備來衡量雨水量，這又是一筆很大的投資。因此，劉廣奇認(rèn)為雨水排放收費制度難以推行。
彭赤焰則認(rèn)為，海綿城市完全依賴市場資金是很困難的，因為排水系統(tǒng)是城市的基礎(chǔ)設(shè)施。“這是一個政府必須完成的為民服務(wù)的工作。”E20研究院執(zhí)行院長薛濤也認(rèn)為，目前污水廠、管網(wǎng)都來自財政支付，垃圾費也還沒收，所以還不是推行雨水排放收費制度的時機(jī)。
“還有一個極大的潛力沒有開發(fā)，就是每個居民的動力。”彭赤焰補(bǔ)充，其實許多海綿措施不需要高科技，可以讓每個居民參與自己小區(qū)的雨水蓄留綠化建設(shè)。比如，老城區(qū)可以發(fā)動居民挖植草溝，去購買綠色屋頂?shù)牟牧稀⒎N花種菜。政府可以給予一定的鼓勵和組織。
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