摘要：當(dāng)前海綿城市建設(shè)在資金、技術(shù)、管理等層面存在較大障礙，PPP模式作為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)供給的重要方式之一，為解決海綿城市建設(shè)困境提供了可能。文章從海綿城市項目的特點與建設(shè)難點入手，結(jié)合PPP模式的優(yōu)勢與應(yīng)用現(xiàn)狀，指出利用PPP機制推動海綿城市建設(shè)存在著廣闊的應(yīng)用前景與公私合作關(guān)系中亟待解決的困局，并給出相關(guān)對策建議。
圖1海綿城市與PPP模式的交叉與互補
1.1海綿城市建設(shè)的特點和要求
1.1.1多屬性目標(biāo)
海綿城市建設(shè)不僅限于對城市中某一水域的周邊生態(tài)環(huán)境簡單修復(fù)或?qū)δ骋黄瑓^(qū)地下管網(wǎng)設(shè)施的改造升級，其兼具強外部性與目標(biāo)多屬性的特征。宏觀層面上，海綿城市強調(diào)對于整個城市生態(tài)氣候的改造，從源頭到末端進行層層治理，做到水安全、水環(huán)境、水生態(tài)同步改善，最終目標(biāo)是達到城市發(fā)展的可持續(xù)性，實現(xiàn)人、自然、社會三者的和諧；中觀層面上，即在低影響開發(fā)理念的引領(lǐng)下，通過生物或工程措施做到“滲、蓄、滯、凈、用、排”，實現(xiàn)城市自然水循環(huán)；微觀層面上，涉及河道改造、流域整治、中水回用、景觀升級等方面新的建設(shè)目標(biāo)需求。多屬性的目標(biāo)無疑突出了海綿城市建設(shè)的系統(tǒng)性、復(fù)雜性，因此海綿城市建設(shè)必須以良好的城市規(guī)劃為基礎(chǔ)作出分層設(shè)計，又要注重內(nèi)部各模塊的銜接與協(xié)調(diào)，避免建設(shè)陷入碎片化的境地。
1.1.2多主體參與
目標(biāo)的多屬性一定程度上決定了參與主體的多元性，海綿城市建設(shè)的各項目標(biāo)分別指向政府不同的部門，從而構(gòu)成了多元參與者的復(fù)雜網(wǎng)絡(luò)關(guān)系。從涉及部門與領(lǐng)域來看，考慮到政府職能和責(zé)任，海綿城市需要水利、市政、園林等眾多部門的共同參與，其建設(shè)與管理需要跨部門的合作而不是某個部門的單一行為，是多環(huán)節(jié)緊密咬合的鏈條，這亟須各相關(guān)部門緊密協(xié)作、合力共治，實現(xiàn)更徹底的資源共享，告別“條塊分割”機制的掣肘。此外，企業(yè)、公眾等社會主體的重要作用同樣不可忽視。如何將各管理主體、各相關(guān)部門以及其他利益相關(guān)者聯(lián)系起來，做到統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，并合理處理好各方目標(biāo)、利益、風(fēng)險等問題將成為海綿城市建設(shè)推行與落實的關(guān)鍵點。
1.1.3多角度支持
海綿城市雖不是新興事物，其相關(guān)理念與實踐已經(jīng)在世界范圍內(nèi)逐漸鋪開，并積累了一定的建設(shè)經(jīng)驗。就國內(nèi)而言，從2012年“海綿城市”概念首次提出至近年來開展試點，各項建設(shè)還處于摸索階段，需要各角度的支持以助力海綿城市建設(shè)。一是龐大的資金支持，根據(jù)住房城鄉(xiāng)建設(shè)部的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，海綿城市建設(shè)投資約為每平方公里1億～1.5億元，中央財政補助僅僅是推動海綿城市建設(shè)的起點與催化劑，更多的還需要利用多種渠道資金完成。二是海綿城市的特性要求社會與市場的廣泛參與，在當(dāng)前理論與實踐還相對不成熟的情況下，需要完善政府規(guī)制以提供基礎(chǔ)性的保障。此外，技術(shù)支持、配套法規(guī)措施等也需同步跟進。
1.2PPP模式驅(qū)動海綿城市建設(shè)的多維共力
1.2.1智力支持
與海綿城市建設(shè)相比，PPP本身就涉及多個部門和復(fù)雜的社會資本參與，并通過正式協(xié)議約束建立起一種長期合作關(guān)系，這與海綿城市在參與主體、涉及領(lǐng)域、實行周期等方面具有高度一致性。伙伴關(guān)系、利益共享、風(fēng)險共擔(dān)是PPP模式的突出特點，各參與主體雖然在終極目標(biāo)上可能存在差異，但通過合理的合同設(shè)計，能夠?qū)⒏鞣嚼胬壴谝黄穑垢鞣綄崿F(xiàn)目標(biāo)的途徑變的一致，即最終都是通過項目的實施實現(xiàn)各自利益。再通過設(shè)立相應(yīng)機制，各方根據(jù)自身優(yōu)勢承擔(dān)不同的風(fēng)險，且將風(fēng)險與收益掛鉤，保障項目建設(shè)與運營的穩(wěn)定性。此外，海綿城市建設(shè)需要復(fù)合型的人才和多學(xué)科合作的團隊作為技術(shù)支撐。公共部門在技術(shù)應(yīng)用、人才培養(yǎng)、專業(yè)化管理方面存在明顯的劣勢，通過引用PPP機制可以吸引在海綿城市建設(shè)方面有能力、有經(jīng)驗的國內(nèi)外企業(yè)參與到項目建設(shè)中來。一方面政府可以從自己不擅長的職能中退出，把重心放在行政協(xié)調(diào)、政策支持、質(zhì)量和安全監(jiān)督上來，從而改進公共服務(wù)質(zhì)量[6]；另一方面能夠激發(fā)市場活力，促進資源利用效率的提升。
1.2.2資金供給
如果把管理體系與技術(shù)保障比作為海綿城市建設(shè)的“架構(gòu)”與“引擎”，那么資金保障則是項目能夠持續(xù)運行的“燃料”，缺乏必要的資金支持，項目將無法運轉(zhuǎn)。巨大的資金需求是海綿城市建設(shè)的特點之一，資金缺口難以填補也是制約海綿城市項目落地的主要瓶頸。同時也應(yīng)看到海綿城市建設(shè)存在著巨大的投資空間，PPP模式作為一種以“雙贏”或“多贏”為合作理念的現(xiàn)代融資模式，通過撬動社會資金，將成為海綿城市建設(shè)投融資的重要渠道。過往的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中，地方政府的融資行為是一種債券融資，PPP模式則將原本基于政府信用的債券模式，調(diào)整為基于項目收益的收益權(quán)模式，項目公司的資產(chǎn)和政府給予的有限承諾是貸款的安全保障。這在大大提高融資成功率的同時能節(jié)省政府的支出，還可以將項目的一部分風(fēng)險轉(zhuǎn)移給社會企業(yè)，從而在一定程度上減輕政府的風(fēng)險。同時，政府可以通過出資，吸引有關(guān)地方企業(yè)、金融、投資機構(gòu)等社會資本，以股權(quán)或債權(quán)等方式投資于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域，形成支持基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和改造的項目專項資金。
1.2.3機制保障
從某種意義上來說，PPP模式參與海綿城市建設(shè)，不僅能夠提供資金與技術(shù)支持，在制度安排上和機制保障上也有助于實現(xiàn)海綿建設(shè)的可持續(xù)和長效運行。其機制的優(yōu)越性主要體現(xiàn)在以下兩個方面：第一，從合約特性來看，PPP模式強調(diào)項目建設(shè)與運營的捆綁性，它改變了傳統(tǒng)型合約下將項目建設(shè)與運營分別授予不同的主體，而是將其交于PPP聯(lián)合體統(tǒng)一負(fù)責(zé)。通過PPP合約下多任務(wù)統(tǒng)一授權(quán)，能夠使責(zé)任整合的特性與項目本身外部性相統(tǒng)一，實現(xiàn)各階段總體效率的最大化。同時，責(zé)任整合的情況下有利于降低激勵成本。第二，從規(guī)制設(shè)計來看，合理的規(guī)制是保障項目運行及提升效率的關(guān)鍵。針對海綿城市此類外部性較強的項目，借助收益率規(guī)制可以保證社會資本方取得正當(dāng)收益，通過價格上限規(guī)制能夠產(chǎn)生激勵效益同時避免收益過高而使公眾利益受損。PPP項目監(jiān)管機制也更具優(yōu)勢，更適宜復(fù)雜的海綿城市建設(shè)項目。PPP更注重于質(zhì)量監(jiān)管且通常在事前通過合約制定適當(dāng)?shù)馁|(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，這種監(jiān)管是全面的、持續(xù)的，改變傳統(tǒng)碎片化分散管理，覆蓋從準(zhǔn)入到運營各個環(huán)節(jié)。此外，由于PPP強調(diào)項目參與各方的平等主體地位，在此基礎(chǔ)上建立由多方參與且具有獨立性的規(guī)制機構(gòu)，有利于合作雙方協(xié)調(diào)事后沖突，并能夠與合約形成互補，提升海綿城市項目實施效率。
2海綿城市建設(shè)中政府與社會資本合作需重點協(xié)調(diào)的關(guān)系
海綿城市PPP項目中，政府與社會資本簽訂的PPP項目合同是整個PPP合作體系的核心，也是其他相關(guān)合同產(chǎn)生的基礎(chǔ)。同時，政府與社會資本對項目具有實際控制權(quán)，兩者各自的決策活動及相互協(xié)作關(guān)系直接影響項目的成功率，相比其他參與主體，其地位與作用具有不可替代性。為保障海綿城市PPP項目的順利實施，政府與社會資本應(yīng)當(dāng)妥善處理好雙方在以下方面的矛盾關(guān)系（圖2）。
圖2海綿城市建設(shè)中政府與社會資本合作應(yīng)重點協(xié)調(diào)的關(guān)系
2.1道德風(fēng)險與信息掌控
海綿城市所涉及的主體復(fù)雜程度高，相關(guān)主體對信息的掌握并不完全相同，在交易與合作的過程中某些參與方相對于其他參與方擁有更多的信息，由此將會產(chǎn)生信息不對稱的問題，在公私雙方合同簽訂前后容易引發(fā)“逆向選擇”與道德風(fēng)險。
PPP項目操作流程按照財政部的劃分主要包括項目識別、項目準(zhǔn)備、項目采購、項目執(zhí)行和項目移交五個階段，每個階段都涉及包括政府各主管部門、項目投資方、建設(shè)運營方、使用者等在內(nèi)至少兩個或以上主體。信息不對稱下，各相關(guān)主體之間的信任與合作將會受到嚴(yán)重影響，合同簽訂的成功率以及建設(shè)運營的效率將會大打折扣。如在項目準(zhǔn)備和招投標(biāo)階段，政府掌握大量公共項目信息資料，對項目意圖明確，私人部門信息掌控方面相對處于劣勢。海綿城市相對于其他基礎(chǔ)設(shè)施而言，可經(jīng)營性比較差，部分項目回報有限，地方政府可能存在夸大項目的回報率并隱瞞相關(guān)不利信息吸引社會資本的介入，造成社會資本的損失。在項目融資與建設(shè)階段，政府同樣占據(jù)信息優(yōu)勢，則可能會產(chǎn)生拖欠支付、單方調(diào)整協(xié)議等違約現(xiàn)象，導(dǎo)致道德風(fēng)險的產(chǎn)生。而在運營與移交階段，社會資本方對項目建設(shè)的具體情況更為了解，政府在信息掌控方面處于劣勢，社會資本方可能謊報項目盈利水平并在政府對相關(guān)項目的驗收標(biāo)準(zhǔn)不了解的情況下，將有問題的項目直接移交于政府。因此，在信息不對稱的情況下，各參與主體基于各自的信息優(yōu)勢，為實現(xiàn)自身利益產(chǎn)生了項目合作的逆向選擇和道德風(fēng)險問題，從而導(dǎo)致PPP項目合作失敗風(fēng)險擴大化。
2.2平等原則與不等地位
當(dāng)前政府職能改革尚未完全到位，政府職能越位、錯位的現(xiàn)象依然存在。在PPP模式中，盡管名義上政府部門與社會資本方在平等的原則下開展合作關(guān)系，在法律上處于同等地位，但在實際操作過程中地方政府表現(xiàn)的更為強勢，特別是部分政府官員過于強調(diào)企業(yè)的社會責(zé)任與義務(wù)，而忽視企業(yè)盈利的重要性，違背了社會發(fā)展的市場規(guī)律，這對于海綿城市這類公益性強、外部效應(yīng)明顯的項目來說將更難以吸引社會資本。雙方實際地位的不平等也加劇了地方政府的信用風(fēng)險。在短期利益的驅(qū)使下，通過過高的固定投資回報率和收費標(biāo)準(zhǔn)，過長的特許經(jīng)營期，以及其他不切實際的承諾使社會資本承擔(dān)更多風(fēng)險，利用其強勢地位不履行或打折履行合同義務(wù)，直接損害社會資本方的利益。
此外，公眾作為與項目有直接利益相關(guān)的主體，其地位以及利益訴求往往被忽視，在PPP項目的簽訂、建設(shè)、運營等各個階段中經(jīng)常處于缺位狀態(tài)。政府如果單純的追求政績與自身的利益，通過與社會資本合作設(shè)定不合理的服務(wù)價格，公眾則會處于相對弱勢的地位，其利益將會受損。地方政府、社會資本與公眾三方不對等的地位與天然的訴求矛盾，是制約PPP模式推廣應(yīng)用的一大障礙。
2.3短期利益與長期目標(biāo)
《關(guān)于推進海綿城市建設(shè)指導(dǎo)意見》中圍繞海綿城市建設(shè)目標(biāo)明確了推進時間表，要求到2020年，城市建成區(qū)20%以上的面積達到目標(biāo)要求；到2030年，城市建成區(qū)80%以上的面積達到目標(biāo)要求。結(jié)合國外類似海綿城市項目的建設(shè)經(jīng)驗，這項龐大的工程從完全建成并發(fā)揮其經(jīng)濟及社會效益至少需要15～20年。從經(jīng)濟學(xué)角度上分析，短期與長期這兩個不同的概念不僅體現(xiàn)在時間的長短上，還體現(xiàn)在對要素的分配與使用上。某些不變的因素在相當(dāng)長的時間內(nèi)可能發(fā)生變化，同時也面臨著各種未知因素的風(fēng)險。這就需要項目各參與方從更長遠的角度出發(fā)，追求更高層次的長期合作。
運用PPP模式推動海綿城市建設(shè)必須要處理好項目目標(biāo)的長期性與利益追求的短期性之間的矛盾。一是較長合同期限與較短政府任期之間的矛盾。政府換 屆后可能產(chǎn)生的政策變動風(fēng)險，影響公私雙方合作的延續(xù)性。同時若各屆政府處于自身利益最大化的角度考慮選擇違約或降低承諾標(biāo)準(zhǔn)，并相互推諉責(zé)任，則容易引發(fā)再談判或?qū)е潞献鹘K止。二是長期的投資回報與短期的收益追求之間的矛盾。海綿城市建設(shè)工程量大、涉及面廣、耗時久，且部分項目公益性顯著、經(jīng)營性差、經(jīng)濟收益有限，這就意味著其具有投資回報周期長的特性。若企業(yè)只著眼于短期收益，則難以保證自身的持續(xù)經(jīng)營；若政府著眼于短期政績，則難以實現(xiàn)公眾利益的最大化。三是長期合作關(guān)系意識與短期委托建設(shè)思維之間的矛盾。傳統(tǒng)模式下公共部門與私人部門是單純的委托方與受托方、管理方與被管理方的關(guān)系，政府部門將項目進行外包，私人往往只參與項目的中后期工作，委托任務(wù)完成同時也意味著雙方責(zé)任關(guān)系的結(jié)束。PPP模式下私人部門會更早介入項目并可能參與項目的全過程，雙方在包容互信、信息共享的基礎(chǔ)上開展更廣泛深入的合作。是否能突破傳統(tǒng)模式下單一的、單向的委托式關(guān)系思維限制，并向PPP模式下多維的、互動的合作式關(guān)系轉(zhuǎn)變關(guān)系著公私雙方合作關(guān)系能否維持與發(fā)展。
2.4收益分配與風(fēng)險分擔(dān)
由于海綿城市建設(shè)周期長，合同結(jié)構(gòu)更為復(fù)雜，且涉及多部門、多領(lǐng)域，協(xié)調(diào)困難，無疑會產(chǎn)生更大的風(fēng)險。采用政府與社會資本合作的方式雖然在一定的程度上改變以往在政府主導(dǎo)體制下由公共部門獨立承擔(dān)責(zé)任的狀況，但風(fēng)險的增加也使社會資本方望而卻步，不敢積極主動的參與海綿城市的建設(shè)中。因此科學(xué)合理的進行風(fēng)險分配是公共部門與私人部門實現(xiàn)各自利益的基礎(chǔ)條件，也是解決海綿城市持續(xù)建設(shè)問題的關(guān)鍵點。
PPP項目面臨的風(fēng)險種類繁多，亓霞等從在中國實施的16個PPP項目失敗案例中總結(jié)歸納出13種風(fēng)險因素，包括法律變更風(fēng)險、政府信用風(fēng)險、不可抗力風(fēng)險、市場收益不足風(fēng)險等。并且指出各種風(fēng)險之間存在關(guān)聯(lián)性，部分風(fēng)險能夠引起其他一系列風(fēng)險的產(chǎn)生，例如市場需求變化、決策失誤、政治反對等都可能造成政府違約，產(chǎn)生政府信用風(fēng)險，致使公私雙方合作出現(xiàn)問題。同時如何將不同類型的風(fēng)險在各相關(guān)主體之間進行分配也尚未得到統(tǒng)一的規(guī)定。原則上說，特定的風(fēng)險應(yīng)當(dāng)分配給最能夠影響風(fēng)險結(jié)果的那方以使得該風(fēng)險對項目的危害最小化，然而在實際分配過程仍面臨各種阻礙。公私雙方在利益獨享和風(fēng)險規(guī)避的心理下，很難考慮到對方以及整體的利益，將原本以合作共贏為目標(biāo)的PPP模式變?yōu)橐环N零和博弈。
2.5多元主體與多頭監(jiān)管
我國目前對于PPP項目的監(jiān)管由政府行政主管部門進行。一個PPP項目往往由多個部門分領(lǐng)域分階段進行監(jiān)管。例如立項審批一般由發(fā)改委負(fù)責(zé)，招投標(biāo)與建設(shè)過程由建設(shè)主管部門監(jiān)管，此外安全監(jiān)督部門、物價部門等也參與PPP項目的監(jiān)管活動。存在多重監(jiān)管、監(jiān)管權(quán)分散、監(jiān)管不到位的局面。海綿城市建設(shè)項目具有系統(tǒng)性、復(fù)雜性、跨部門、跨領(lǐng)域，往往是眾多碎片化項目的集合，更是對項目的監(jiān)管提出了更高的要求。
當(dāng)前PPP模式監(jiān)管機制的問題主要體現(xiàn)在以下幾點：一是監(jiān)管主體不夠明確，監(jiān)管機構(gòu)沒有獨立性，監(jiān)管的專業(yè)性不強，我國法律也沒有對各個部門監(jiān)管的資格、范圍、標(biāo)準(zhǔn)有清晰的界定。二是政府監(jiān)管權(quán)分散，監(jiān)管主體之間缺乏協(xié)調(diào)，造成行政成本增加，監(jiān)管效率低下。三是政府自身角色不明確，同時作為PPP項目的決策者、參與者與監(jiān)督者，自身定位不清晰，往往由于角色混亂導(dǎo)致職能偏離。四是社會監(jiān)督的參與度不高，缺乏代表社會公眾利益的第三方機構(gòu)，社會公眾對公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施的服務(wù)質(zhì)量和價格等利益訴求缺乏溝通和響應(yīng)渠道。
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