2019年10月31日，黨的十九屆四中全會(huì)審議通過(guò)《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度 推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問(wèn)題的決定》(以下簡(jiǎn)稱《決定》)，全面而深刻地闡釋了堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重大意義和總體要求，并從堅(jiān)持和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系等14個(gè)方面作出重要的戰(zhàn)略部署。其中，在“堅(jiān)持和完善生態(tài)文明制度體系，促進(jìn)人與自然和諧共生”部分，明確提出“構(gòu)建以排污許可制為核心的固定污染源監(jiān)管制度體系”。
排污許可制度在我國(guó)的發(fā)展可追溯至上世紀(jì)八十年代，其最初只是實(shí)現(xiàn)污染物排放總量控制的一種手段。因此，很長(zhǎng)的一段時(shí)間內(nèi)，排污許可制度的功能一直未能得到正確的認(rèn)識(shí)和充分的發(fā)揮。
自黨的十八大以來(lái)，隨著生態(tài)文明建設(shè)的推進(jìn)，作為生態(tài)文明體制改革的重要一環(huán)，排污許可制度受到了前所未有的重視。《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見(jiàn)》《生態(tài)文明體制改革總體方案》、“十三五”規(guī)劃綱要等文件先后提出要完善排污許可制度。
2016年，國(guó)務(wù)院辦公廳正式印發(fā)《控制污染物排放許可制實(shí)施方案》(以下簡(jiǎn)稱《實(shí)施方案》)，對(duì)排污許可制度改革的指導(dǎo)思想、基本原則、目標(biāo)任務(wù)以及改革步驟作出了詳細(xì)的部署。在黨中央的政策引領(lǐng)下，《環(huán)境保護(hù)法》《大氣污染防治法》《水污染防治法》等法律在修訂過(guò)程中也先后對(duì)排污許可作出規(guī)定。
在生態(tài)文明體制改革的總體布局中，排污許可制度被賦予了全新的使命。《實(shí)施方案》提出，要將排污許可制建設(shè)成為固定污染源環(huán)境管理的核心制度，作為企業(yè)守法、部門執(zhí)法、社會(huì)監(jiān)督的依據(jù)，為提高環(huán)境管理效能和改善環(huán)境質(zhì)量奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。
根據(jù)《實(shí)施方案》的部署，到2020年，我國(guó)將完成覆蓋所有固定污染源的排污許可證核發(fā)工作，全國(guó)排污許可證管理信息平臺(tái)有效運(yùn)轉(zhuǎn)，各項(xiàng)環(huán)境管理制度精簡(jiǎn)合理、有機(jī)銜接，企事業(yè)單位環(huán)保主體責(zé)任得到落實(shí)，基本建立法規(guī)體系完備、技術(shù)體系科學(xué)、管理體系高效的排污許可制，對(duì)固定污染源實(shí)施全過(guò)程管理和多污染物協(xié)同控制，實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)化、科學(xué)化、法治化、精細(xì)化、信息化的“一證式”管理。
在黨中央和國(guó)務(wù)院的正確領(lǐng)導(dǎo)下，排污許可制度改革取得了顯著進(jìn)展。原環(huán)境保護(hù)部及時(shí)制定了《排污許可管理辦法(試行)》，對(duì)排污許可的申請(qǐng)、核發(fā)、監(jiān)管、法律責(zé)任等作出詳細(xì)規(guī)定，為排污許可的實(shí)施提供了基本的規(guī)范和指引。同時(shí)，制定了《固定污染源排污許可分類管理名錄》和多項(xiàng)排污許可支撐技術(shù)規(guī)范，確保排污許可制度能夠有效落實(shí)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前已制定排污許可證申請(qǐng)與核發(fā)技術(shù)規(guī)范48項(xiàng)、自行監(jiān)測(cè)指南14項(xiàng)、污染防治可行技術(shù)指南7項(xiàng)、污染源源強(qiáng)核算指南18項(xiàng)。
根據(jù)生態(tài)環(huán)境部發(fā)布的信息，截至9月10日，全國(guó)已累計(jì)核發(fā)火電、造紙等重點(diǎn)行業(yè)排污許可證6.7萬(wàn)余張，登記企業(yè)排污信息4.3萬(wàn)余家，管控大氣污染物排放口24.89萬(wàn)個(gè)、水污染物排放口5.14萬(wàn)個(gè)。為了給排污許可制度提供更強(qiáng)有力的法律保障，《排污許可管理?xiàng)l例》也在緊鑼密鼓地制定當(dāng)中。
黨的十九屆四中全會(huì)將排污許可制度納入《決定》當(dāng)中，表明了黨中央對(duì)于排污許可制度的高度重視。同時(shí)，也吹響了進(jìn)一步深化排污許可制度改革的沖鋒號(hào)。
為按時(shí)完成《實(shí)施方案》所確定的改革目標(biāo)，加快構(gòu)建以排污許可制為核心的固定污染源監(jiān)管制度體系，排污許可制度改革至少還需在以下幾個(gè)方面加大努力：
加快制度的整合與銜接。排污許可制度應(yīng)盡量將排污單位相關(guān)權(quán)利義務(wù)予以整合，并在排污許可證上予以明確，從而實(shí)現(xiàn)一證式管理，使排污許可真正成為企業(yè)守法、政府執(zhí)法、社會(huì)監(jiān)督的依據(jù)。
同時(shí)，排污許可制度應(yīng)與環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度、環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制度、“三同時(shí)”制度、環(huán)境監(jiān)測(cè)制度、環(huán)境稅制度等其他環(huán)境管理制度進(jìn)行有效銜接，形成體系完整、運(yùn)行順暢的環(huán)境管理制度體系。例如，通過(guò)排污許可制度，為環(huán)境稅、環(huán)境統(tǒng)計(jì)、排污權(quán)交易等工作提供統(tǒng)一的污染物排放數(shù)據(jù)。通過(guò)制度的整合與銜接，拓展排污許可的制度功能，使排污許可具備作為固定污染源監(jiān)管制度體系核心的制度能力。
加快制定《排污許可管理?xiàng)l例》，完善配套的技術(shù)規(guī)范。依法治國(guó)是我國(guó)的基本國(guó)策，也是中國(guó)特色社會(huì)主義制度的重要組成部分，是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要舉措。排污許可制度的實(shí)施需要在法治的軌道上進(jìn)行，排污許可實(shí)踐的成功經(jīng)驗(yàn)也需要通過(guò)立法予以固定，應(yīng)進(jìn)一步加快制定《排污許可管理?xiàng)l例》的步伐。由于排污許可涉及一系列的標(biāo)準(zhǔn)、名錄和技術(shù)規(guī)范，相關(guān)主管部門應(yīng)同步制定和完善相應(yīng)的規(guī)章和技術(shù)性規(guī)范，為排污許可的實(shí)施提供技術(shù)支撐。
加快證后監(jiān)管體系和監(jiān)管能力建設(shè)。制度的生命力在于執(zhí)行，排污許可的監(jiān)管直接決定著排污許可制度能否取得實(shí)效。根據(jù)部署，所有固定污染源的排污許可證核發(fā)工作將于2020年完成，此后將面臨著巨大的證后監(jiān)管任務(wù)。因此，應(yīng)從人力、物力、財(cái)力等多方面加大對(duì)排污許可監(jiān)管工作的投入，加強(qiáng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)建設(shè)和監(jiān)管人員培訓(xùn)，不斷完善監(jiān)管體系，提升監(jiān)管能力。同時(shí)，創(chuàng)新監(jiān)管方式，充分運(yùn)用大數(shù)據(jù)、人工智能等新興技術(shù)實(shí)施監(jiān)管，大幅提高監(jiān)管的效率。
(作者單位：北京大學(xué)法學(xué)院)
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