摘要：當(dāng)前，我國經(jīng)濟迅猛發(fā)展，生態(tài)環(huán)境問題已經(jīng)成為了制約社會經(jīng)濟飛速發(fā)展的首要因素。國家對生態(tài)環(huán)境建設(shè)十分重視，提出生態(tài)補償機制是一種新型的資源環(huán)境管理模式，是新時期我國生態(tài)環(huán)境保護(hù)政策創(chuàng)新的重要內(nèi)容。本文根據(jù)作者多年工作經(jīng)驗，以南水北調(diào)過程中為例，對流域治理修復(fù)型水生態(tài)補償這一課題，談了一些作者自己的觀點和看法，供大家學(xué)習(xí)和借鑒。
1、流域治理修復(fù)型水生態(tài)補償?shù)谋尘?/div>
“十一五”年間我國完成生態(tài)保護(hù)和環(huán)境治理業(yè)固定資產(chǎn)投資超過 4，000 億元，復(fù)合年均增長率達(dá)到 38%，“十二五” 期間總計投資完成額超過 8，000億元，是“十一五”的近兩倍，總復(fù)合增長率超過 20%。“十三五”規(guī)劃指出，創(chuàng)新環(huán)境治理理念和方式，堅持保護(hù)優(yōu)先、自然恢復(fù)為主，全面提升各類自然生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定性和生態(tài)服務(wù)功能。單就 2016年全年來看，生態(tài)保護(hù)和環(huán)境治理業(yè)實現(xiàn)固定資產(chǎn)投資完成額 3146 億，同比增長達(dá) 40%。
自15 年以來《水十條》、《土十條》相繼出臺后，十九大又將生態(tài)文明建設(shè)提升至千年大計，中央經(jīng)濟工作會議則把污染防治作為三大攻堅戰(zhàn)之一，提出要實施好“十三五”規(guī)劃確定的生態(tài)保護(hù)修復(fù)重大工程。啟動大規(guī)模國土綠化行動。深入實施“水十條”，全面實施“土十條”。新一輪環(huán)保盛宴已然開啟，預(yù)計“十三五”期間，生態(tài)保護(hù)和環(huán)境治理投資完成額將進(jìn)一步提升，生態(tài)環(huán)保行業(yè)將進(jìn)入發(fā)展的快車道，城市黑臭河治理、流域綜合治理、土壤修復(fù)等也將為園林企業(yè)增添新的市場空間。
2、流域治理修復(fù)型水生態(tài)補償
結(jié)合流域水生態(tài)的保護(hù)目標(biāo)，針對流域水環(huán)境的本底狀況，從流域水生態(tài)補償研究的初衷出發(fā)，我國施行的流域水生態(tài)補償，主要分流域預(yù)防保護(hù)型和流域治理治理修復(fù)型2類。以新安江流域為實施代表的流域預(yù)防保護(hù)型水生態(tài)補償，通常針對水量豐富、水質(zhì)良好的流域開展試點研究，并且研究成果和建議已得到環(huán)境部門的重視。治理修復(fù)型水生態(tài)補償?shù)奶岢鼍哂幸欢ǖ臅r代背景和政策基礎(chǔ)，在理論研究與實施機制上與流域生態(tài)補償存在一定的相通點。本文從流域水生態(tài)破壞的原因和表現(xiàn)狀況出發(fā)，借助事物間的發(fā)展聯(lián)系觀點，對流域治理修復(fù)型水生態(tài)補償?shù)母拍钐卣鬟M(jìn)行闡述，有利于促進(jìn)流域生態(tài)補償長效機制的構(gòu)建，也為我國類似地區(qū)開展流域水生態(tài)補償起到示范作用。
(1)恢復(fù)流域的水量水質(zhì)水量補償作為均衡流域初始水權(quán)配置、最大程度實現(xiàn)流域全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵，己被不同的學(xué)者及決策制定者從不同的層面進(jìn)行過計算方法和實踐層面的研究。當(dāng)前，對于水質(zhì)補償標(biāo)準(zhǔn)的確定多以流域交接斷面水質(zhì)控制標(biāo)準(zhǔn)為依據(jù)，缺少針對性的中間控制環(huán)節(jié)或激勵機制，并且在對面源污染的控制上，多以簡化或現(xiàn)成的模式開展量化研究。為實現(xiàn)“優(yōu)水優(yōu)用、差水限用”，流域治理修復(fù)型水生態(tài)補償指在遵循流域初始水權(quán)分配的基礎(chǔ)上，補償方合理利用上游水生態(tài)保護(hù)的成果對中下游區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的聯(lián)動促進(jìn)作用，依靠自身的節(jié)水、高效用水產(chǎn)生的經(jīng)濟效益作為支持受償方節(jié)水生態(tài)建設(shè)的循環(huán)資金，實現(xiàn)流域水資源的優(yōu)化配置以及生態(tài)保護(hù)的正外部效益最大化。
(2)縮小區(qū)域發(fā)展差距實施流域水生態(tài)補償?shù)年P(guān)鍵在于平衡區(qū)際經(jīng)濟發(fā)展差距，彌補由于限制資源開發(fā)或發(fā)展機會不均等而對區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展產(chǎn)生的負(fù)面影響。鑒于資源稟賦、經(jīng)濟基礎(chǔ)的差異性，流域內(nèi)部不可避免的存在著經(jīng)濟發(fā)展水平不均衡現(xiàn)象。流域水生態(tài)屏障建設(shè)以限制區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展為代價，加劇了流域上下游經(jīng)濟發(fā)展的不對等性。上游為有效的維持流域的水生態(tài)安全，會加大在環(huán)保建設(shè)、污染物治理上的資金投入，但生態(tài)增益量卻難以抵消生態(tài)保護(hù)投資量。因此，生態(tài)補償作為調(diào)節(jié)區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展不均衡的有效手段，借助對上下游經(jīng)濟發(fā)展水平的調(diào)節(jié)，實現(xiàn)水生態(tài)保護(hù)資金配置定額的有效保障。
(3)實現(xiàn)整體效用最大化水生態(tài)補償?shù)淖罱K目的在于減小區(qū)域發(fā)展過程中對流域水生態(tài)的破壞，實現(xiàn)流域生態(tài)、經(jīng)濟社會發(fā)展的整體功效最優(yōu)。流域問題具有公共屬性單純一方利益的最大化不等同于整體的功效最大。
流域上下游應(yīng)在經(jīng)濟發(fā)展和環(huán)境保護(hù)上統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，消除因分區(qū)管理在水資源開發(fā)利用、水功能分區(qū)水質(zhì)保護(hù)目標(biāo)、生態(tài)功能分區(qū)生態(tài)維持等問題上的差異，從理論層面上完善跨界水問題的解決方案流域治理修復(fù)型水生態(tài)補償正是尋求生態(tài)價值多元化的一種綜合調(diào)控手段，是協(xié)調(diào)當(dāng)前社會發(fā)展進(jìn)程中經(jīng)濟、生態(tài)矛盾的一種有效策略。
3、流域治理修復(fù)型水生態(tài)補償研究
3.1“治、用、保”并舉綜合治理
南水北調(diào)是緩解中國北方水資源嚴(yán)重短缺局面的重大戰(zhàn)略性工程。我國南澇北旱，南水北調(diào)工程通過跨流域的水資源合理配置，大大緩解我國北方水資源嚴(yán)重短缺問題，促進(jìn)南北方經(jīng)濟、社會與人口、資源、環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展，分東線、中線、西線三條調(diào)水線。南水北調(diào)輸水干線和重要調(diào)蓄湖泊的南四湖總面積達(dá)1266平方公里，但是近年來，有近1/4的湖泊濕地退化為臺田和魚塘，環(huán)境承載力嚴(yán)重退化。南四湖地勢低洼，承接了江蘇、山東、河南、安徽4省32個縣(市、區(qū))的客水，流域內(nèi)常年匯水量是調(diào)水量的2倍以上，山東境內(nèi)無入海通道。當(dāng)時南四湖部分湖區(qū)，COD(化學(xué)需氧量)濃度高達(dá)幾百甚至上千毫克/升，湖區(qū)水質(zhì)全面呈劣Ⅴ類，甚至劣Ⅴ類以上。“治、用、保”并舉，是針對全省小流域多的特點，在南水北調(diào)工程治污實踐中逐步探索出的一條小流域污染綜合治理技術(shù)策略。
3.1.1“治”即污染治理。是包括結(jié)構(gòu)調(diào)整、清潔生產(chǎn)、末端治理、環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、面源污染治理、清淤疏浚、環(huán)境管理等在內(nèi)的全過程污染防治，要使流域內(nèi)一切排污單位，按照山東省發(fā)布的嚴(yán)于國家的地方標(biāo)準(zhǔn)穩(wěn)定達(dá)標(biāo)排放。以調(diào)水沿線為例，重點保護(hù)區(qū)(距離調(diào)水干線15公里以內(nèi))排污單位COD排放濃度不大于60毫克/升，氨氮不大于10毫克/升;一般保護(hù)區(qū)(距離調(diào)水干線15公里以外)排污單位COD排放濃度不大于100毫克/升、氨氮不大于15毫克/升。
3.1.2“用”是利用流域內(nèi)季節(jié)性河道和閑置洼地，建設(shè)中水截、蓄、導(dǎo)、用設(shè)施。合理規(guī)劃中水回用工程，最大限度地實現(xiàn)行政轄區(qū)內(nèi)部水資源充分循環(huán)，減少廢水排放量，同時發(fā)揮河庫自凈能力，使河流入湖口COD濃度不大于40毫克/升、氨氮不大于2毫克/升。
3.1.3“保”是在保障防洪安全的前提下，綜合采用河流入湖口人工濕地水質(zhì)凈化、河道走廊濕地修復(fù)、湖濱及湖區(qū)濕地修復(fù)等生態(tài)修復(fù)和保護(hù)措施。對流域的生態(tài)恢復(fù)過程進(jìn)行強化，充分發(fā)揮環(huán)境的自凈能力，削減面源污染，改善生態(tài)環(huán)境，促進(jìn)農(nóng)民增收，確保調(diào)水干線達(dá)到地表水Ⅲ類水質(zhì)要求。
3.2優(yōu)化空間格局，加強流域源頭管控
3.2.1落實“三線一單”管控要求。按南水北調(diào)流域生態(tài)保護(hù)要落實“三線一單”(生態(tài)保護(hù)紅線、環(huán)境質(zhì)量底線、資源利用上線、生態(tài)環(huán)境準(zhǔn)入清單)管控要求，凸顯山水林田湖草的整體保護(hù)，逐步形成武主要河流為生態(tài)廊道的特色生態(tài)空間格局，確保功能不降低、面積不減少、性質(zhì)不改變。
3.2.2優(yōu)化國土空間開發(fā)保護(hù)格局。立足流域全局，嚴(yán)格國土空間用途管制，在區(qū)域協(xié)調(diào)和區(qū)域互動的基礎(chǔ)上形成國土空間開發(fā)與生態(tài)保護(hù)修復(fù)一盤棋的格局。加強流域污染防治，有效控制南水北調(diào)沿岸水污染物排放，強化飲用水水源保護(hù)區(qū)、江河源頭區(qū)、重要水源涵養(yǎng)區(qū)、重點水土保持區(qū)、野生動物集中分布區(qū)等特殊生態(tài)功能區(qū)的保護(hù)，保持生態(tài)平衡和生態(tài)優(yōu)勢。
3.2.3實施水生態(tài)環(huán)境控制單元精細(xì)化管理。統(tǒng)籌流域水功能區(qū)、水環(huán)境功能區(qū)區(qū)劃，將重要支流的國省控監(jiān)測斷面以及流域內(nèi)縣級以上集中式飲用水水源地作為落實環(huán)境準(zhǔn)入、排污許可、控源減排、環(huán)境增容、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等管控措施的基本控制單元，并明確管控要求。
4、結(jié)束語
鑒于我國市場化生態(tài)補償模式運作環(huán)境尚不成熟等原因，當(dāng)前水源區(qū)的生態(tài)補償模式仍以政府補償模式為主，政府保障和公眾參與兩種輔助機制下的市場化生態(tài)補償模式為輔。
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