黃河流域生態環境基礎較為薄弱，水資源、水環境、水生態功能、水災害問題突出，生產用水、生活用水擠占生態用水的現象較為嚴重……這些問題的存在影響和制約著黃河流域高質量發展。黃河流域生態系統的整體性以及流域生態服務功能的公共性，意味著必須打破傳統行政區域和部門界限，大力推進黃河流域生態空間一體化保護和環境協同化治理;意味著必須尊重自然規律、社會規律和經濟規律，牢固樹立“一盤棋”思想，更加注重保護和治理的系統性、整體性和協同性。
優化并嚴格落實空間規劃。習近平總書記多次強調，考察一個城市首先看規劃，規劃科學是最大的效益，規劃失誤是最大的浪費，規劃折騰是最大的忌諱。這是從戰略高度對規劃重要性作出的深刻闡釋。沿黃流域九省(區)中，處于中上游的寧夏、中游的河南相繼納入省級空間規劃試點范圍。兩省(區)以主體功能區規劃為基礎，全面摸清并分析國土空間本底條件，在國土開發適宜性評價、資源環境承載力評價基礎上，科學劃定城鎮、農業、生態空間以及相對應的城鎮開發邊界、永久基本農田、生態保護紅線，編制了省級空間規劃試點方案，為其他七省(區)科學布局生產、生活、生態空間，實現“多規合一”、建立健全國土空間開發保護制度積累了經驗、提供了示范。從生態保護、環境治理的角度而言，沿黃各省(區)必須嚴格落實空間規劃，構建科學合理的生態空間布局，明確生態功能定位，理順水資源、水環境、水生態與經濟社會發展的關系、水生態系統與其他生態系統之間的關系，堅持山水林田湖草綜合治理、系統治理、源頭治理，共同抓好大保護，協同推進大治理。
堅持因地制宜分類施策的原則。充分考慮黃河上中下游的差異，依據黃河上中下游的生態功能定位，分階段、分地域穩步有序實施生態保護和環境治理，緩解生態環境壓力，讓自然生態修養生息，從根本上解決環境問題。針對黃河上游，以三江源、祁連山、甘南水源涵養區為重點，以恢復、穩定和提升生態功能為核心，推進實施一批重大生態保護修復和建設工程，提升水源涵養能力。針對黃河中游，突出抓好水土保持和污染治理，有條件的地方大力建設旱作梯田、淤地壩等，有的地方則要以自然恢復為主，減少人為干擾;對污染嚴重的支流，構建綠色低碳循環的現代化產業體系，從源頭上控制污染排放，減輕生態破壞壓力。針對黃河下游，加快黃河三角洲的發展步伐，促進生態宜居環境建設，做好生態環境保護工作，促進河流生態系統健康，豐富生物多樣性。總之，必須堅持因地制宜分類施策原則，發揮各地比較優勢，宜糧則糧、宜農則農、宜工則工、宜商則商，立足于全流域和生態系統的整體性，統籌謀劃，協同推進。
把黃河水資源作為最大的剛性約束。其一，明確各流域、各區域的可用水量(包括自產水和外調水)，解決水資源過度開發、超量用水、無序取用水等問題。全面落實水資源開發利用控制、用水效率控制和水功能區限制納污“三條紅線”，強化取用水總量監管，對達到或超過取用水總量管控指標的流域區域，嚴格實施取水許可限批，完善管控臺賬，抓好最嚴格水資源管理考核。其二，確定務實管用的用水定額標準，有效提高用水和節水管理水平。各流域、各地區應充分調研，結合經濟社會發展實際，合理明晰用水定額，有效配置水資源、嚴格水資源監管，規范取用水行為，堅持指標內用水，轉變用水方式，優化經濟社會發展布局、發展規模和發展結構。其三，堅決落實“以水定需”原則，緩解水資源供需矛盾。要以水定地、以水定城、以水定產、以水定人，有多少水辦多少事，有多少湯泡多少饃。制定更加嚴格的水資源規劃，加強水資源的優化配置、科學調度、嚴格管控，科學設定水資源開發利用強度，合理規劃人口、城市和產業發展，大力發展節水產業和技術，實施全社會節水行動，促進經濟社會發展與水資源水環境承載能力相協調。
探索建立適合黃河流域特點的法規制度。制定綜合性的《黃河保護法》。按照目標導向和問題導向，以嚴格保護黃河流域生態環境、協調經濟發展與生態環境保護的關系為主要目標，將黃河流域長期以來防洪減災、生態環境保護工作中的經驗做法進行歸納、總結，固化為制度，上升為法律，從根本上解決黃河流域水資源嚴重短缺、生態系統脆弱、生態安全風險高等突出生態環境問題。目前，《中華人民共和國長江保護法(草案)》已提請全國人大常委會會議審議，這意味著制定一部專門保護黃河的法律勢在必行。建立健全黃河流域生態補償機制。其一，建立健全濕地生態補償機制，上中游地區的退耕還林、退牧還草等國家項目要繼續執行，補償資金主要用于草原生態恢復與建設、生態移民搬遷、限牧還濕補助等;其二，建立健全生態功能區保護的生態補償機制，完善重要生態功能區生態環境質量監測、評價體系，開展生態補償標準核算研究，建立生態補償標準體系，探索構建跨省(區)的黃河流域生態補償制度，加強生態監測網絡建設，根據出入境水質狀況確定橫向補償標準，推動建立流域生態保護共建共享機制。其三，探索建立水電企業反哺生態保護機制，遏制對黃河流域生態環境產生負外部性的經濟活動和行為，對相關活動和行為加大處罰力度，提高違法成本。建立生態產品價值實現機制。開展黃河流域生態資產核算，為國家實施針對性的財政轉移支付提供科學依據。立足黃河中上游的生態資源優勢，因地制宜發展生態旅游、生態科考、生態康養等生態產業，破解生態脆弱與貧困交織的難題，真正讓“綠水青山”轉化為“金山銀山”。
作者：寧夏黨校(行政學院)黃河流域生態保護和高質量發展研究中心 王叢霞
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