早在2013年12月，中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議提出“建設(shè)自然存積、自然滲透、自然凈化的海綿城市”。這是海綿城市概念首次在正式文件中出現(xiàn)。2014年，海綿城市率先在安徽、河北等地進(jìn)行先行試點(diǎn)。2015年，國(guó)家級(jí)和省級(jí)海綿城市建設(shè)試點(diǎn)全面展開(kāi)。
今年4月，財(cái)政部、住建部、水利部共同下發(fā)《關(guān)于開(kāi)展系統(tǒng)化全域推進(jìn)海綿城市建設(shè)示范工作的通知》（以下簡(jiǎn)稱《通知》），提出力爭(zhēng)通過(guò)3年集中建設(shè)，示范城市防洪排澇能力及地下空間建設(shè)水平明顯提升，河湖空間嚴(yán)格管控，生態(tài)環(huán)境顯著改善，海綿城市理念得到全面、有效落實(shí)，為建設(shè)宜居、綠色、韌性、智慧、人文城市創(chuàng)造條件，推動(dòng)全國(guó)海綿城市建設(shè)邁上新臺(tái)階。
“在河南遭遇極端強(qiáng)降雨后，海綿城市概念在全國(guó)升溫，未來(lái)地方政府將提升海綿城市建設(shè)重視程度，加大相關(guān)的投資力度。”中證鵬元評(píng)級(jí)研究發(fā)展部研究員劉一昊表示，結(jié)合“十四五”規(guī)劃中“增強(qiáng)城市防洪排澇能力，建設(shè)海綿城市”和今年《通知》內(nèi)的相關(guān)表述，預(yù)計(jì)下半年及后續(xù)幾年，海綿城市建設(shè)會(huì)逐步展開(kāi)，未來(lái)融資需求將不斷提升，資本市場(chǎng)尤其是債券市場(chǎng)將發(fā)揮更大作用。
建設(shè)海綿城市需要大量資金，住建部曾披露海綿城市建設(shè)投資為每平方公里超1億元。劉一昊表示，目前我國(guó)海綿城市建設(shè)資金來(lái)源主要是財(cái)政資金、PPP模式、通過(guò)地方融資平臺(tái)融資和發(fā)行地方政府債券等。
財(cái)政資金支持包括中央補(bǔ)貼和地方財(cái)政預(yù)算資金。中央在出臺(tái)海綿城市試點(diǎn)的同時(shí)，都會(huì)根據(jù)城市地區(qū)級(jí)別給與一定的配套補(bǔ)貼，2021年的補(bǔ)貼金額共計(jì)7億~11億元，較2015年的4億~6億元有所提升，但難以填充海綿城市動(dòng)輒幾十億元的投資需求，這還需要地方政府自己配套和借助其他方式進(jìn)行融資。
通過(guò)PPP模型引入社會(huì)資金。PPP項(xiàng)目由具有政府授權(quán)的地方國(guó)企與社會(huì)資本共同出資，組建合作的PPP公司，收入來(lái)源于地方政府支付的服務(wù)費(fèi)用和特許經(jīng)營(yíng)權(quán)帶來(lái)的產(chǎn)業(yè)收益。截至2020年底，全國(guó)各地海綿城市PPP建設(shè)項(xiàng)目投資總額已超1000億元，但近年來(lái)海綿城市PPP持續(xù)降溫，近三年通過(guò)量不及2016年的1/2。
通過(guò)地方融資平臺(tái)進(jìn)行融資。地方融資平臺(tái)可通過(guò)發(fā)行企業(yè)債、私募債進(jìn)行融資，據(jù)Wind統(tǒng)計(jì)，以城投主體發(fā)行的海綿城市類債券起步于2017年，4年來(lái)共發(fā)行28支，共計(jì)193億元。發(fā)行高峰期集中在2017年，該年是眾多示范區(qū)開(kāi)展海綿城市建設(shè)的元年，2019~2020年則多用于補(bǔ)充公司營(yíng)運(yùn)資金。
獲得地方政府債或政策性金融支持。海綿城市作為公益性民生工程，可通過(guò)地方政府債轉(zhuǎn)貸或政策性金融貸款及債券融資。吉林白城在海綿城市修建過(guò)程中，通過(guò)省轉(zhuǎn)貸獲得資金2億元，再結(jié)合PPP模式和中央財(cái)政補(bǔ)助解決了資金難題；浙江寧波作為國(guó)家第二批海綿城市建設(shè)試點(diǎn)，2019年獲農(nóng)發(fā)行寧波分行3.9億元貸款支持。
“當(dāng)前海綿城市債發(fā)行偏慢，發(fā)行規(guī)模和數(shù)量少于2019~2020年，一定程度上與地方政府重視程度較低且地方債務(wù)壓力偏大、財(cái)政資金緊張等因素有關(guān)。”劉一昊分析認(rèn)為。
海綿城市建設(shè)既包括地面可見(jiàn)部分的雨水的收集設(shè)施，如公園、廣場(chǎng)、道路等，也包括地下不可見(jiàn)部分的雨水儲(chǔ)存、過(guò)濾措施，如地下管廊、土壤滲透過(guò)濾系統(tǒng)等。相比地上可見(jiàn)部分，地下水資源治理難以見(jiàn)到成效，較難獲得地方政府重視，進(jìn)而壓低建設(shè)海綿城市的意愿。
“在地方城投公司轉(zhuǎn)型、財(cái)政承壓的大背景下，部分地區(qū)的薄弱財(cái)政很難再進(jìn)行下一階段的投入，疊加海綿城市PPP項(xiàng)目整體降溫，發(fā)債數(shù)量自然下降。”劉一昊表示，海綿城市公益性過(guò)強(qiáng)，自身償還資金能力弱，對(duì)投資者吸引力較差。
綜合當(dāng)前問(wèn)題來(lái)看，劉一昊認(rèn)為：“加大海綿城市建設(shè)，需要地方政府改變過(guò)去重視地上建設(shè)而輕視地下建設(shè)的理念，提升海綿城市投資意愿，加大政府財(cái)政支持。同時(shí)，創(chuàng)新融資機(jī)制，吸引社會(huì)資本加入依然是擴(kuò)容海綿城市的較好方法，社會(huì)資本的加入一方面可以緩解財(cái)政支出壓力，另一方面也能帶來(lái)創(chuàng)新的經(jīng)營(yíng)管理理念，提高項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)效率，更好地發(fā)揮海綿城市社會(huì)經(jīng)濟(jì)效應(yīng)。在當(dāng)前上半年財(cái)政支出偏慢的背景下，下半年財(cái)政余力充足，地方或可結(jié)合生態(tài)環(huán)保、農(nóng)田水利等要素發(fā)行專項(xiàng)債，但也需在項(xiàng)目中添置部分收益性產(chǎn)業(yè)，如停車場(chǎng)、污水處理收入等。”
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