“十三五”期間，國家連續(xù)開展地級及以上城市黑臭水體整治環(huán)境保護(hù)專項行動，提升城市水污染防治水平，補齊城市生態(tài)環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施短板。城市黑臭水體整治取得顯著成效，農(nóng)村黑臭水體治理體系也逐步建立。如果說城市黑臭水體治理效果明顯，農(nóng)村黑臭水體治理正在開展，那么城鄉(xiāng)接合部似乎成了“被人遺忘的角落”。黑臭水體整治專項督查發(fā)現(xiàn)，一些城市的黑臭水體幾乎全部分布在城鄉(xiāng)接合部。中共中央、國務(wù)院日前印發(fā)《農(nóng)村人居環(huán)境整治提升五年行動方案（2021－2025年）》，對城鄉(xiāng)接合部生活污水治理提出了明確的要求。
一些地方城鄉(xiāng)接合部成為黑臭水體的重災(zāi)區(qū)
城鄉(xiāng)接合部是城市建成區(qū)與純農(nóng)村地區(qū)之間的過渡地帶，兼具城市與農(nóng)村土地利用性質(zhì)，受城市經(jīng)濟(jì)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的雙向輻射。特殊的地理位置和社會經(jīng)濟(jì)特點，造成了一些地方的城鄉(xiāng)接合部成為黑臭水體的重災(zāi)區(qū)。具體表現(xiàn)在：
一是污染來源復(fù)雜。城鄉(xiāng)接合部的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)構(gòu)成復(fù)雜，點源面源污染負(fù)荷重。在城鄉(xiāng)接合部，小作坊、加工廠、餐飲、洗浴、小診所等工業(yè)、服務(wù)業(yè)密集，又有種植、養(yǎng)殖農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。城市徑流、畜禽養(yǎng)殖、農(nóng)田施用化肥農(nóng)藥等產(chǎn)生的面源污染嚴(yán)重，導(dǎo)致河道、溝渠水質(zhì)惡化，水體黑臭。
二是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后。城鄉(xiāng)接合部雨水收集、排水、污水管網(wǎng)不完善，排水體制混亂，雨污合流普遍。林地、農(nóng)地、綠地、公用設(shè)施用地、住宅用地的碎片化交錯分布，進(jìn)一步增加了污水收集難度。一些地區(qū)截污管網(wǎng)建設(shè)尚未開展或未完成，以雨水溝渠充當(dāng)排污渠。污水處理廠、垃圾收集處理等環(huán)保基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后，一些地區(qū)的道路硬化、垃圾存放、旱廁改水廁等基本設(shè)施建設(shè)與改造仍未完成。加之城市化導(dǎo)致原有的池塘、濕地等被侵占，透水地面減少, 地表流量增大, 內(nèi)澇頻發(fā)，降雨混合垃圾、糞污直接進(jìn)入水體，加劇了水體污染。
三是治污設(shè)施規(guī)范穩(wěn)定運行困難。城鄉(xiāng)接合部地處城市邊緣，既有村莊又有小區(qū)，農(nóng)民與居民混居，外來人口多, 流動性強。常住人口不穩(wěn)定造成污水處理設(shè)施進(jìn)水水量變化波動大，導(dǎo)致治污設(shè)施運行不穩(wěn)定，影響出水水質(zhì)。一些城鄉(xiāng)接合部為應(yīng)對快速城市化的人口激增，大量建設(shè)小型臨時污水處理設(shè)施，缺乏有效監(jiān)管，規(guī)范運行難以保障，治理效果不能滿足治理要求。
四是環(huán)境管理責(zé)任主體不明確。在城鄉(xiāng)接合部，以街道辦事處、社區(qū)為代表的城市基層管理組織和以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村集體為代表的農(nóng)村基層管理組織同時存在。理論上，兩者都是城鄉(xiāng)接合部基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與公共服務(wù)的提供者和管理者。非農(nóng)業(yè)戶籍人口和國有土地，歸城市基層組織管理；農(nóng)業(yè)戶籍人口和集體土地，則歸農(nóng)村基層組織管理。但實際上，城鄉(xiāng)元素在城鄉(xiāng)接合部交叉分布，城市基層管理組織和農(nóng)村基層組織在工作中很難準(zhǔn)確界定各自的管轄范圍。公共服務(wù)責(zé)任主體難以界定，生態(tài)環(huán)境保護(hù)相關(guān)工作難以落實。例如，街道與居委會要為轄區(qū)內(nèi)的居民提供公共服務(wù)，建設(shè)污水處理站、垃圾站等設(shè)施, 就可能涉及占用集體土地，需要與鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村委會協(xié)調(diào)。這就導(dǎo)致基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與環(huán)境改善措施實施難度變大, 基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后現(xiàn)象越來越嚴(yán)重，黑臭治理無法開展。
城鄉(xiāng)接合部黑臭水體治理需要從三個方面發(fā)力
積極探尋城鄉(xiāng)接合部黑臭水體治理策略，改善城鄉(xiāng)接合部水生態(tài)環(huán)境，是推動黑臭水體全面治理，解決當(dāng)前突出水環(huán)境問題的關(guān)鍵。
一是突破城鄉(xiāng)分治，形成共同治理合力。由于目前城鄉(xiāng)分治管理體制的制約，城鄉(xiāng)接合部的生態(tài)環(huán)境保護(hù)相關(guān)工作往往難以落實開展。應(yīng)著力打破城鄉(xiāng)二元管理體制和政府部門各自為政的管理格局，實現(xiàn)城鄉(xiāng)建設(shè)和服務(wù)管理一體化。充分發(fā)揮黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)的體制優(yōu)勢，加強各部門間的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，明確區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道和村各級責(zé)任。推動河長制體系向村級延伸，落實黑臭水體管理責(zé)任主體。強化目標(biāo)管理考核和責(zé)任追究，將環(huán)境目標(biāo)責(zé)任制納入領(lǐng)導(dǎo)干部的政績考核。立足日常，推進(jìn)區(qū)域管理精細(xì)化，形成城鄉(xiāng)接合部共同治理的合力。
近年來，已有不少城市將基層城市管理組織和農(nóng)村管理組織合并，以適應(yīng)快速發(fā)展的城市化進(jìn)程，促進(jìn)城鄉(xiāng)接合部的統(tǒng)一管理。如北京市近郊一些建制鄉(xiāng)鎮(zhèn)改為“地區(qū)”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府掛“地區(qū)辦事處”牌子，統(tǒng)轄下屬社區(qū)和村。上海市建立了市—區(qū)—街鎮(zhèn)—村居四級河長體系，實現(xiàn)了所有黑臭河道有人管。應(yīng)進(jìn)一步推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府加快職能轉(zhuǎn)變，強化公共服務(wù)、環(huán)境保護(hù)等職能。整合基層管理力量，村集體與社區(qū)聯(lián)動，集成土地管理、市政設(shè)施、環(huán)境保護(hù)等各項政策措施，使城鄉(xiāng)接合部的環(huán)境治理工作“橫到邊, 豎到底”，使黑臭水體治理形成齊抓共管局面。
二是加大資金投入，提高基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平。城鄉(xiāng)接合部經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)構(gòu)成復(fù)雜，造成水體黑臭的污染來源多種多樣，環(huán)保基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的不足又加劇了水體的污染。因此，完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是城鄉(xiāng)接合部黑臭水體長效治理的根本。然而，在城鄉(xiāng)接合部，城市政府負(fù)責(zé)街道轄區(qū)內(nèi)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)供給, 資金和經(jīng)費來源于城市財政；鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或村集體負(fù)責(zé)鄉(xiāng)鎮(zhèn)轄區(qū)內(nèi)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)供給（國家和市級項目外）, 資金通常來源于鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政和村集體收入。兩者開展基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的實施標(biāo)準(zhǔn)、提供公共服務(wù)的管理能力都有較大差異。導(dǎo)致與城市建成區(qū)相比，城鄉(xiāng)接合部地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、環(huán)境管理工作投入和效率均顯不足。
因此，需要加大城鄉(xiāng)接合部基礎(chǔ)建設(shè)資金投入，加強公共設(shè)施維護(hù)和管理，改變城鄉(xiāng)接合部基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)嚴(yán)重滯后的面貌。把城鄉(xiāng)接合部作為今后城市建設(shè)和管理的工作重點，形成城鄉(xiāng)一體的財政投入機制。整合外部資金優(yōu)勢與城鄉(xiāng)接合部的土地資源優(yōu)勢，充分調(diào)動社會資本參與本地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資的積極性，推進(jìn)城鄉(xiāng)公用基礎(chǔ)設(shè)施一體化建設(shè)，切實提高城鄉(xiāng)接合部基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平。
三是重視頂層設(shè)計，加強統(tǒng)籌規(guī)劃。城鄉(xiāng)接合部的地理位置特點，造成在黑臭水體治理中，容易存在上下游段分區(qū)分段治理或者治理工程內(nèi)容措施分部門、分階段落實的情況。隨著城市化進(jìn)程加速，城鄉(xiāng)接合部一些黑臭的水體治理的實際長度、實施內(nèi)容、進(jìn)度安排往往與原整治方案發(fā)生較大調(diào)整。甚至在治理過程中, 發(fā)現(xiàn)中小河道存在規(guī)劃滯后，部分河道被擠占為建設(shè)用地的情況。
因此，需加強系統(tǒng)治水理念，對城鄉(xiāng)接合部的治理發(fā)展進(jìn)行頂層設(shè)計，從戰(zhàn)略高度統(tǒng)籌規(guī)劃城鄉(xiāng)接合部的治理和發(fā)展。各地區(qū)根據(jù)自身不同特點探索治理發(fā)展的不同路徑，集成科學(xué)、系統(tǒng)、配套、完整的城鄉(xiāng)接合部發(fā)展措施。堅持“一區(qū)一策、一河一案”，因地制宜編制實施方案。
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