近年來，我國跨界水污染事件時(shí)有發(fā)生，不僅造成群眾飲水困難，而且給下游帶來了巨大經(jīng)濟(jì)損失，還會影響社會穩(wěn)定。如何治理跨界水污染難題？半月談?dòng)浾咴谡{(diào)研中發(fā)現(xiàn)，當(dāng)務(wù)之急是建立健全相關(guān)機(jī)制體制，“量化”地方政府責(zé)任，并加大行政和經(jīng)濟(jì)處罰力度。
現(xiàn)狀：各管一段的辦法
割裂了江河整體性
隨著我國加大流域水污染防治工作力度，重點(diǎn)流域水污染防治取得新的進(jìn)展，但跨界水污染近年來仍不時(shí)發(fā)生。自2004年以來先后發(fā)生了沱江特大水污染事故，松花江重大水污染事件，白洋淀水污染事件，廣東北江鎘污染事故，湖南岳陽砷污染事件，太湖水污染事件，巢湖、滇池藍(lán)藻暴發(fā)等等。環(huán)保部公布的2008年《中國水環(huán)境狀況公報(bào)》顯示，全國地表水污染依然嚴(yán)重，七大水系水質(zhì)總體為中度污染。
是什么原因使流域污染日趨嚴(yán)重？“最關(guān)鍵的是利益驅(qū)動(dòng)和地方保護(hù)主義在作祟。”河北省環(huán)保廳副廳長楊智明一針見血地指出，這很大程度上與“鐵路警察，各管一段”的管理體制相關(guān)。在上下游間，水質(zhì)污染成了“一河糊涂賬”，板子打不到任何人頭上。
覆蓋河北省多個(gè)縣市的子牙河水系，曾是全省污染最嚴(yán)重的河流，各級環(huán)保部門經(jīng)常明察暗訪，嚴(yán)厲處罰，但檢查人員前腳走，企業(yè)后腳就開始排污。許多企業(yè)雖安裝了自動(dòng)監(jiān)測設(shè)備，但這些設(shè)備經(jīng)常被做手腳。“長期以來，跨行政區(qū)水污染防治低效甚至無效，省與省之間如此，市與市之間甚至同一個(gè)市的縣與縣之間都是如此。”石家莊市環(huán)保局副局長岳存義說。
淮河流域人口密度居我國江河流域之首，特殊的地理位置、人口的增加、工農(nóng)業(yè)污染的加重，使淮河流域的污染問題日趨嚴(yán)重。“地方保護(hù)主義導(dǎo)致了跨界水污染防治的低效，成為我國水污染治理的一項(xiàng)制度痼疾。”對淮河污染治理長期關(guān)注的全國政協(xié)委員、安徽大學(xué)副校長吳春梅說，江河流域具有不可分割的整體性，而行政區(qū)劃卻將這種整體性打破了。在經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動(dòng)下，流域上游引進(jìn)水污染項(xiàng)目，上游發(fā)展了經(jīng)濟(jì)，下游污染了環(huán)境； 而在進(jìn)行環(huán)保考核時(shí)，下游又會把責(zé)任推給上游。
有關(guān)專家指出，不管是水污染防治法，還是《關(guān)于預(yù)防與處置跨省界水污染糾紛的指導(dǎo)意見》，對跨區(qū)域環(huán)境問題的責(zé)任追溯程序及賠付金額，都沒有明確的規(guī)定。跨界污染糾紛主要是由當(dāng)事雙方政府協(xié)商解決。但是由于欠缺制度和法律規(guī)定，僅靠協(xié)調(diào)解決的辦法往往難以奏效。
對策：讓排污者“丟錢又丟人”的新機(jī)制
“上游污染下游，上游政府就要付出代價(jià)。”河北省在污染最嚴(yán)重的子牙河水系實(shí)行河流跨市斷面水質(zhì)考核，不僅與“區(qū)域限批”和地方領(lǐng)導(dǎo)的“官帽”掛鉤，而且從超標(biāo)排放地市財(cái)政中扣繳“生態(tài)補(bǔ)償金”，并排名公布。
“這種使向下游排污者‘丟錢又丟人’的新機(jī)制，厘清了地方政府的責(zé)任。”河北省環(huán)保廳廳長姬振海說，“新機(jī)制實(shí)行一年多來，已扣繳近3000萬元，子牙河水質(zhì)顯著改善。今年河北省不僅在七大流域全面推廣，并且出臺了《減少污染物排放條例》，明確規(guī)定上游污染下游需買‘生態(tài)補(bǔ)償單’。”
去年年初，河北省明確子牙河流域各市、縣政府主要領(lǐng)導(dǎo)對本行政區(qū)域內(nèi)的河流負(fù)責(zé)，把河流污染治理情況納入地方政府領(lǐng)導(dǎo)考核內(nèi)容，對完不成任務(wù)的“一票否決”。跨市斷面水質(zhì)目標(biāo)考核與財(cái)政掛鉤，自2008年4月份起，省財(cái)政廳每月按環(huán)保部門提供的監(jiān)測數(shù)據(jù)，直接從有關(guān)市財(cái)政年度經(jīng)費(fèi)中扣繳10萬元至300萬元的生態(tài)補(bǔ)償金，連續(xù)4個(gè)月超標(biāo)的將被“區(qū)域限批”。
“水污染治理的關(guān)鍵，不僅僅是技術(shù)和資金問題，更重要的是體制機(jī)制問題。”楊智明說，“過去發(fā)現(xiàn)污染我們就去追查污染源，可是追來追去也不一定能追到污染企業(yè)。新制度用各市跨界斷面水質(zhì)檢測指標(biāo)說話，如果水質(zhì)不達(dá)標(biāo)，就被通報(bào)并從地方財(cái)政扣錢。”
據(jù)了解，河北省子牙河生態(tài)補(bǔ)償制度實(shí)施后，流域內(nèi)各縣、市也先后出臺了相關(guān)制度，比省里的規(guī)定更嚴(yán)。“對水?dāng)嗝姹O(jiān)測不合格的縣市，我們不但扣款通報(bào)，還掛‘紅牌’、‘黃牌’。掛了‘紅牌’的，主管副縣、市長停職；掛了‘黃牌’的，對主管副縣、市長進(jìn)行誡勉談話，如果兩個(gè)月不能達(dá)標(biāo)，就變成了‘紅牌’。”岳存義介紹。
在新機(jī)制的“倒逼”下，各地把目光盯在了污水處理廠的建設(shè)和嚴(yán)控污染企業(yè)上。河北省去年新增污水處理能力約占全國當(dāng)年新增能力的10%，全省城鎮(zhèn)污水集中處理率達(dá)到70%，提前兩年完成“十一五”規(guī)劃目標(biāo)。今年全省將再建成50個(gè)污水處理廠。子牙河污染程度總體上也呈下降趨勢，主要污染物從過去的1000mg/l，到目前基本控制在200mg/l以內(nèi)，達(dá)到多年來最好水平。
建議：在全流域推行
斷面考核與補(bǔ)償時(shí)機(jī)已趨成熟
從今年7月1日開始,環(huán)保部向社會發(fā)布國家地表水水質(zhì)自動(dòng)監(jiān)測站的實(shí)時(shí)監(jiān)測數(shù)據(jù)，全國七大水系在內(nèi)的63條河流、13座湖庫水質(zhì)的實(shí)時(shí)狀況向社會公開。環(huán)保部有關(guān)人士認(rèn)為,此舉可以預(yù)警預(yù)報(bào)重大或流域性水質(zhì)污染事故,解決跨行政區(qū)域的水污染事故糾紛。
“這些基礎(chǔ)數(shù)據(jù)使公眾和社會組織多了一個(gè)渠道獲悉實(shí)時(shí)信息，有助于形成公眾監(jiān)督。”楊智明說，更重要的是為在全國推行流域補(bǔ)償機(jī)制提供了可靠的依據(jù)。過去流域污染難以分清責(zé)任，最關(guān)鍵的是沒有這些客觀權(quán)威的數(shù)據(jù)。
在此之前，江蘇省推行了“河長制”，即由各級黨政主要負(fù)責(zé)人擔(dān)任“河長”，負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)河流的污染治理，把河流水質(zhì)達(dá)標(biāo)責(zé)任具體落實(shí)到人。這一機(jī)制有效調(diào)動(dòng)地方政府履行環(huán)境監(jiān)管的執(zhí)政能力，讓各級黨政主要負(fù)責(zé)人親自抓環(huán)保，有效解決了政府對環(huán)境負(fù)責(zé)的難題，有利于統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各部門力量，運(yùn)用法律、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)等手段保護(hù)環(huán)境，方便各級地方領(lǐng)導(dǎo)直接進(jìn)行環(huán)保決策和管理。
“我國流域推行斷面考核與補(bǔ)償時(shí)機(jī)已日趨成熟。”楊智明分析認(rèn)為，環(huán)保部實(shí)時(shí)公布重點(diǎn)流域水質(zhì)斷面狀況，江蘇省明確黨政領(lǐng)導(dǎo)干部對環(huán)保負(fù)責(zé)的“河長制”，再加上河北省讓排污者“丟錢又丟人”的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，“如果將這三方面的創(chuàng)新實(shí)踐融為一體，將為推進(jìn)我國流域或區(qū)域跨界污染的治理提供一個(gè)新的思路。”
有關(guān)專家認(rèn)為，實(shí)行“三位一體”的治污機(jī)制不僅可應(yīng)用于跨縣、市流域治污，同樣可適用于省際跨界流域治污。但在實(shí)行中需注意三個(gè)問題，一是在指標(biāo)的確定上要有科學(xué)性和可操作性，并且循序漸進(jìn)，讓上下游利益相關(guān)者都心服口服；二是必須有從中央到地方財(cái)政部門的配合和支持，否則扣繳生態(tài)補(bǔ)償金難以落實(shí)；三是對于補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、支付方法、責(zé)任認(rèn)定等要認(rèn)真研究，扣繳標(biāo)準(zhǔn)要因流域、區(qū)域制宜，以有效解決“違法成本過低”的問題。(張洪河 梁鵬 李興文 楊希偉）
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