習近平總書記在中共中央政治局第六次集體學習時指出，要牢固樹立生態紅線的觀念。在生態環境保護問題上，就是要不能越雷池一步，否則就應該受到懲罰。如何在城市環境總體規劃編制中明確生態紅線以及生態功能區的劃定？本版特刊登大連市的相關經驗和做法，以期對讀者有所借鑒。
為貫徹落實《國務院關于加強環境保護重點工作的意見》、《國家環境保護“十二五”規劃》要求和李克強同志在第七次環保大會上的重要講話精神，大連市在推進城市環境總體規劃編制試點工作中，積極組織開展“在重要生態功能區、陸地和海洋生態環境敏感區、脆弱區等區域劃定生態紅線”的理論研究和初步劃定工作，在生態紅線劃定的理論和實踐方面取得了積極進展。
積極開展生態紅線管理制度的理論探索
自2011年生態紅線概念提出以來，大連市就組織對生態紅線相關內涵、劃分方法及管控體系等進行了深入研究與論證，逐步從理論概念向宏觀管理的落地手段轉化。
（一）生態紅線的內涵
生態紅線，是指環境功能區劃中確定的對保障國家和區域生態安全、提高生態服務功能具有重要作用區域的邊界控制線。具有重要作用的區域包括重要生態功能區、陸地和海洋生態環境敏感區、脆弱區等。
生態紅線是分層次的體系，主要包括點集、線簇、區位。點集是區域層面的，就是分散的、具有重要生態價值和保護價值的敏感保護目標；線簇是流域層面的，指呈帶狀的河流及其近岸區域或多個空間距離接近敏感保護點源的集合；區位是國家層面的，指具有重要或特殊生態服務功能價值和生態敏感性極高、極其脆弱的特定區域。
生態紅線主要有以下5個特性：一是客觀性。體現自然地理特征、維護生態安全、提高生態服務功能的作用舉足輕重。二是法定性。一旦劃定，就具備法律效力，不能越雷池一步，否則就應該受到懲罰。三是強制性。通過采取嚴格的環境管理措施來維護，限制或禁止開發活動或提高門檻。四是動態性。紅線的邊界和閾值受外界環境的變遷而發生變化，應當適時進行調整從而適應社會變化的需求。五是多維性。可以從國家、流域、區域層面進行劃分。
當前，生態環境問題已經到了很嚴重的程度，需要采取最嚴厲的措施，需要牢固樹立生態紅線的觀念。
（二）生態紅線的劃定
劃定并嚴守生態紅線，能夠保護對人類持續繁衍發展及經濟社會可持續發展具有重要作用的自然生態系統，是國家和區域生態安全不可逾越的底線，是人居環境與經濟社會發展的基本生態功能保障線；能夠優化工業化和城鎮化開發格局，遏制生態系統不斷退化的趨勢，保持并提高生態產品供給能力。通過對生態系統從格局、結構到功能保護的全過程管理，構建科學、合理的城鎮化推進格局、農業發展格局、生態安全格局。
劃定生態紅線，要嚴格按照優化開發、重點開發、限制開發、禁止開發的主體功能定位，以資源環境承載力為基礎，以自然規律為準則，把對保障國家和區域生態安全、提高生態服務功能具有重要作用的區域保護起來。
劃定生態紅線，應遵循以下4個原則：一是尊重現實。要充分利用現行各級自然保護區、風景名勝區以及飲用水水源保護區劃定的邊界，同時要考慮具有重要生態功能的節點如河口濕地等，不能隨意降低原已劃定功能區的類別。
二是統籌銜接。要統籌兼顧經濟社會發展與環境保護的關系，銜接城市總規、土地總規等規劃，預留適當的發展空間和環境容量空間，合理確定生態紅線區的面積。
三是科學評估。要充分評估確認周邊污染源對紅線范圍內區域的環境質量影響趨勢，并以此為依據調整紅線內區域及周邊緩沖區域的邊界。要符合國家有關技術標準、規范。
四是服務管理。生態紅線宜細不宜粗，應有明確的控制邊界，確保生態紅線實現落地、管控的法定、強制功能。
（三）生態紅線管控制度
根據生態資源環境系統管理的要求，生態紅線管控應從空間約束向管理制度拓展，要在各要素、領域內，按照環境保護強度的不同，實施區域全覆蓋的分級管理。
要研究和論證如何列入生態紅線，對某個特定保護區域進行評估，納入待批紅線管控范圍；依據相關法規及法定程序，正式劃定生態紅線；根據生態紅線特點，制定并規范管控保障措施；實行最嚴格的制度、最嚴密的法治，加強日常監督管理，確保落實生態紅線；建立責任追究制度，對那些置生態紅線制度于不顧，盲目決策、造成嚴重后果的人，必須追究其責任，而且應該終身追究。
生態紅線一經劃定，不得擅自修改，有以下情形之一的，組織劃定機關應當依照法定權限和程序進行修改：因上位規劃修改確需修改的；因城市發展和城市環境功能區劃、城市布局發生變化需要修改的；因重大建設項目對控制區域的功能與布局產生重大影響，確需修改的；法律、法規和規章規定的需要修改的其他情形。
扎實推進生態紅線劃定的創新實踐
立足編制大連市城市環境總體規劃，大連市將生態紅線的研究成果在規劃編制中進行了具體實踐，為進一步完善生態紅線管理制度積累了經驗。
2008年以來，大連市在全國率先探索完成了《大連市環境保護總體規劃（2008~2020）》編制工作，并從2012年開始按照環境保護部要求開展環境總體規劃修編工作。為保護具有最關鍵生態功能的區域，大連市從空間尺度按管理層級開展了生態紅線劃定工作，研究制定了劃定生態紅線的技術方法。
在劃分環境功能區（或城市性質）的基礎上，根據生態紅線劃定的原則以及地理、氣象、政治、經濟和污染源現狀分布等因素的綜合分析結果，按環境功能區達標和實現區域可持續發展的要求劃定生態紅線。具體方法如下：
一是分析并銜接經濟社會發展規劃、城市總體規劃、土地總體規劃等，收集并整理具有重要或特殊生態服務功能價值和生態敏感性極高、極其脆弱的特定區域清單，確定生態紅線區的大致范圍并準備工作底圖。
二是開展資源環境敏感性分析、資源開發約束性分析、綜合承載力評估、環境容量評估、環境風險評估等，預測整個規劃期生態環境質量變化趨勢和實現可持續發展目標對資源環境的需求，確定需要保護的點集、線簇與區位目標。
三是將符合合并條件的臨近點集、線簇乃至區位進行合并，繪制在底圖上，同時將主要污染物和特殊污染物的日平均值等線值繪制在底圖上。
四是采取線性規劃等科學分析方法，對擬劃定紅線區內環境質量目標可達性、生態功能實現性進行再評估，最終確定生態紅線區及其緩沖區的邊界和具體管控措施。
五是依法定程序審批確認生態紅線及其管控措施。
經過多輪次的研究論證，劃定了大連市的生態紅線區：各級自然保護區的核心區以及飲用水水源一級、二級保護區，面積為1320平方公里，占大連市陸地面積的10.5%。在生態紅線區域以外劃定一定區域為生態脆弱區，即黃線區，主要包括：已批準的及擬申報的各級別自然保護區的緩沖區和實驗區、風景名勝區、森林公園、地質公園；飲用水水源保護區；已列入國際和國家重要濕地名錄的濕地，或未列入國際和國家重要濕地名錄、但對大連市生態服務功能具有重要影響的濕地；生物多樣性現狀保育良好的尚未開發區域等。
繼續推進生態紅線劃定工作的幾點想法
習近平總書記在中共中央政治局第六次集體學習時明確要求，要牢固樹立生態紅線的觀念。這為我們做好生態紅線劃定工作指明了方向。
當前，要精心研究和論證，究竟哪些要列入生態紅線，如何從制度上保障生態紅線，把良好生態系統盡可能保護起來。筆者認為，應做到以下幾點：
一是明確生態紅線管理制度的法律地位。劃定并嚴守生態紅線是環境功能區劃工作的一項重要內容和制度安排。目前，《環境保護法》正在修訂之中，要積極爭取將“根據國家主體功能區規劃，組織編制國家環境功能區劃，在重要生態功能區、陸地和海洋生態環境敏感區、脆弱區劃定生態紅線，嚴格實施生態紅線管理制度”的內容納入《環境保護法》，為開展生態紅線劃定工作提供法律支撐。
二是繼續深化開展生態紅線劃定試點工作。進一步深化城市環境總體規劃試點市工作中生態紅線劃定與制度建設工作，對于已完成生態紅線劃定的城市開展跟蹤評估，總結推廣試點做法和實踐經驗，組織高層次專家進行集中研究攻關，研究和論證哪些要列入生態紅線，并在此基礎上形成一套相對完善、可操作性強的生態紅線劃分、測定與評估方法，構建科學合理的城鎮化推進格局、農業發展格局、生態安全格局，保障國家和區域生態安全，提高生態服務功能。
三是建立健全生態紅線管理制度支撐體系。以城市環境總體規劃和環境功能區劃為平臺，進一步探索構建完善生態紅線管理制度，深入討論、明確生態紅線的內涵，研究如何從制度上保障生態紅線，制定基于主體功能區定位的環境準入制度、污染排放標準、總量分配、環境質量考核等規定，完善和規范生態紅線管理制度支撐體系，把良好的生態系統盡可能地保護起來，列入后就要一體遵行，決不能越雷池一步，否則就應該受到懲罰。
四是充分吸收其他相關研究成果。近年來，為探索加強生態空間管控，環保等部門組織開展了一系列研究，要充分吸收各研究課題的研究成果，豐富和完善研究和實踐內容，加強溝通和交流，將項目成果應用到實際工作之中。
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