抓綱治國。經濟社會發(fā)展各領域工作均有其“綱”，環(huán)境保護也不例外。環(huán)境保護工作的“綱”是統(tǒng)領環(huán)境保護工作的主線，主線抓住了，千頭萬緒的環(huán)保工作也就井然有序了。
作為環(huán)保基本法，環(huán)保法修改必須抓住環(huán)保工作的“綱”，對以下銜接有序重要問題予以提出，并正確回答。
政府環(huán)境保護目標是什么？
環(huán)保法要提出并正確回答政府的環(huán)境保護目標問題。
建議在環(huán)保法修改中明確“政府環(huán)境保護的目標是可持續(xù)地滿足老百姓基本生命健康對環(huán)境的需求。”
可持續(xù)地滿足老百姓基本生命健康對環(huán)境的需求是政府環(huán)境保護工作的出發(fā)點和落腳點。滿足基本生命健康需求包括四個方面，即保障老百姓喝上干凈的水，呼吸上清潔的空氣，吃上放心的食品，在良好的生態(tài)環(huán)境下生產生活。政府任何經濟活動都不能突破老百姓基本生命健康的“底線”，即任何經濟活動都必須在不危害基本生命健康的前提下進行。
實現環(huán)保目標靠什么衡量？
環(huán)保法要提出并正確回答政府環(huán)保目標實現的認定方法問題。
建議在環(huán)保法修改中明確“政府環(huán)保目標實現要通過環(huán)境質量達標情況來認定。”
環(huán)境質量是環(huán)保目標評價的量化表征，沒有此量化表征，環(huán)保工作目標實現無從談起。滿足老百姓基本生命健康需求的環(huán)保目標實現均應有其量化評價。喝上干凈的水，即飲用水水質要達到國家飲用水安全質量標準；呼吸上清潔的空氣，即空氣質量要達到國家環(huán)境空氣質量相應標準；吃上放心的食品，即土壤環(huán)境質量要達到國家土壤環(huán)境質量安全標準；在良好的生態(tài)環(huán)境下生產生活，即生態(tài)環(huán)境質量要達到確定的環(huán)境質量標準。同發(fā)達國家比較，我國目前反映環(huán)保目標實現的環(huán)境質量標準還是較低層次的，隨著經濟社會發(fā)展，環(huán)境質量的標準也將不斷完善和提高。
環(huán)境質量包括通常意義的環(huán)境質量(這里稱之為污染環(huán)境質量)和生態(tài)環(huán)境質量。污染環(huán)境質量包括水、氣、聲等環(huán)境質量，可由水、氣、聲等的環(huán)境質量達標情況表征，影響因素為水、氣、聲等的污染物排放。生態(tài)環(huán)境質量可由生態(tài)環(huán)境質量指數(簡稱EI指數)，并加以進一步完善來表征(完善內容包括評價指標選擇、評價方法優(yōu)化，評價區(qū)域EI指數量化考核目標確定等)，影響因素為經濟活動對自然生態(tài)環(huán)境的擾動。EI指數現今主要通過生物豐度指數、植被覆蓋指數、水網密度指數、土地退化指數、污染負荷指數等來進行計算和綜合評價。
需要特別強調的是，政府環(huán)保目標實現認定一定是含蓋水、氣、土、生態(tài)等全部要素的，并且每個要素必須含蓋環(huán)境質量標準的全部評價指標。如果所評價地區(qū)有特征污染物排放，也必須一并納入評價。政府對轄區(qū)環(huán)境質量全部評價指標負責，決不是對部分評價指標負責。不以全指標約束、考核政府環(huán)保工作，環(huán)保工作必然顧此失彼。現階段，我國環(huán)境質量評價指標數量還較為有限，標準限值相對寬松，今后要逐漸加嚴標準限值，同時盡快實施全指標評價。環(huán)境質量達標是上級政府對下級政府考核的硬約束，而如何實現環(huán)保目標主要是下級政府自身的事。
環(huán)保與經濟發(fā)展關系如何處理？
環(huán)保法要提出并正確回答政府如何正確處理經濟發(fā)展與環(huán)境保護的關系問題。
建議在環(huán)保法修改中明確“各級政府要把轄區(qū)產業(yè)結構、布局符合功能區(qū)定位要求，排污總量、生態(tài)擾動滿足環(huán)境質量達標要求，作為經濟發(fā)展與環(huán)境保護的平衡點。”
經濟發(fā)展與環(huán)境保護關系處理的平衡點問題并不復雜。平衡點問題涉及定性、定量兩個方面，定性方面是產業(yè)結構、布局是否符合功能區(qū)(主體功能區(qū)及環(huán)境功能區(qū)等)定位；定量方面是排污總量、生態(tài)擾動是否滿足環(huán)境質量達標。一個地區(qū)的功能區(qū)劃定好了，就明確了保護什么、發(fā)展什么的目標導向；污染物排放總量、生態(tài)擾動幅度控制搞好了，就解決了各個功能區(qū)環(huán)境質量達標的問題。一個地區(qū)的產業(yè)結構、布局符合了功能區(qū)定位，污染物排放量、生態(tài)擾動幅度又滿足了環(huán)境質量達標要求，環(huán)境保護與經濟發(fā)展就實現了雙贏，老百姓的生存權、發(fā)展權就都得到了保障，“以人為本”的科學發(fā)展觀也就落到了實處。在經濟發(fā)展過程中，政府及環(huán)保部門的所有環(huán)境保護努力均不外乎在做上述兩方面工作。所以，經濟發(fā)展與環(huán)境保護的平衡點是：“產業(yè)結構、布局符合功能區(qū)定位；污染物排放量、生態(tài)擾動滿足環(huán)境質量達標”。這是發(fā)展與保護如何協調在可操作層面的明確回答。
功能區(qū)劃分，污染物總量及生態(tài)擾動控制二者密切相關、缺一不可。功能區(qū)劃分是前提，排污總量及生態(tài)擾動控制是保障。沒有功能區(qū)劃分的明確，污染物總量及生態(tài)擾動控制就會陷入盲目；沒有污染物總量及生態(tài)擾動控制，各功能區(qū)的環(huán)境質量就難以達標。
遺憾的是，雖然政府每天都在面對經濟發(fā)展與環(huán)境保護關系，但二者關系如何實現協調的平衡點卻一直沒有給出。“先污染后治理論”、“保護第一論”、“不可調和論”等多論并存，平衡點似乎成了一個永遠不能明確回答的難題。其實，發(fā)展與保護同等重要，對一條河流來講，如功能區(qū)定為四類水體，四類水就是發(fā)展與保護的平衡點，經濟發(fā)展排放污染物就排到四類，超出四類，就是重經濟輕環(huán)保，反之，就是重環(huán)保輕經濟。對于工業(yè)企業(yè)來講，排放標準就是企業(yè)發(fā)展與保護的重要平衡點。
政府環(huán)境保護任務是什么？
環(huán)保法要提出并正確回答政府環(huán)境保護的任務問題。
建議在環(huán)保法修改中明確“各級政府圍繞守住平衡點底線，執(zhí)行環(huán)境保護的兩項任務，即償還舊賬和不欠新賬任務。”
償還舊賬即償還轄區(qū)產業(yè)結構、布局不符合功能區(qū)定位；污染物排放量、生態(tài)擾動不滿足環(huán)境質量達標要求的舊賬；不欠新賬即經濟發(fā)展要做到產業(yè)結構、布局要符合功能區(qū)定位，污染物排放量、生態(tài)擾動不超出滿足環(huán)境質量達標的要求。
環(huán)境保護兩項任務的目的就是守住“平衡點”。守住了“平衡點”，隨著經濟持續(xù)增長，單位GDP污染物的排放強度必然會越來越小，產業(yè)層次、布局就會越來越優(yōu)化，從而真正實現產業(yè)結構的戰(zhàn)略調整和經濟增長方式的根本轉變。
政府環(huán)境保護工作機制是什么？
環(huán)保法要提出并正確回答政府環(huán)境保護工作的機制問題。
建議在環(huán)保法修改中明確“環(huán)境保護工作的機制是各級政府對轄區(qū)發(fā)展與保護平衡點的底線負責，環(huán)保部門對環(huán)境保護工作實施統(tǒng)一監(jiān)督管理，相關部門圍繞滿足平衡點底線，各自作為主體分工負責履行好自身職責。環(huán)保部門統(tǒng)一監(jiān)督管理的任務是將轄區(qū)現存制約平衡點實現的問題理清楚，將下一級政府和本級各相關部門任務列清楚，通過政府目標責任制將償還舊賬、不欠新賬任務落實到下一級政府和本級各相關部門。黨委、政府建立并實行目標、任務完成的考核制度，將平衡點目標滿足情況，償還舊賬、不欠新賬任務完成情況作為考核重要內容。”
部門分工負責不到位是環(huán)保工作中存在的突出問題。其原因既有政府不重視等的因素，也有環(huán)保部門統(tǒng)一監(jiān)管能力不強的原因。由于部門分工負責不到位，環(huán)保部門對環(huán)保工作實施統(tǒng)一監(jiān)督管理經常變成了環(huán)保部門對環(huán)保任務實施統(tǒng)一牽頭管理。環(huán)保部門獨木難支，甚至屢屢被責任追究。“十一五”期間，曾出現某地因為污水處理廠建設滯后，造成減排任務未完成而被國家區(qū)域限批后，環(huán)保局長被當地免職的情況。作者在杭州環(huán)保局工作期間，與同事們共同探討環(huán)保工作的機制問題，做到每年由政府主要領導與相關部門主要負責人簽定量化目標責任書。簽定責任書的部門有31個，并且各自作為主體牽頭完成環(huán)保目標任務。
此外，還明確了黨委組織部、宣傳部，共青團，婦聯，科協等的量化任務。出臺考核辦法，對相關部門年度量化工作完成情況予以考核。建立了各部門為組長的多個專項督察組、紀委監(jiān)察部門為組長的行政效能督察組、有關專家任組長的技術核查組。督察、核查發(fā)揮了多部門的主體作用，促進了政府環(huán)保工作的機制順暢，收到很好效果。
環(huán)境保護部門職責是什么？
環(huán)保法要提出并正確回答環(huán)境保護部門的職責問題。
建議在環(huán)保法修改中明確“環(huán)境保護部門要履行好參與政府綜合決策，對環(huán)保工作實施統(tǒng)一監(jiān)督管理，對工業(yè)企業(yè)環(huán)境行為依法監(jiān)管三項職責。”
在參與政府綜合決策部分明確“參與綜合決策是環(huán)保部門的基本職責。”具體包括：明確經濟發(fā)展與環(huán)境保護的平衡點；為政府經濟發(fā)展設定環(huán)境保護底線，即平衡點的定性、定量約束；劃定環(huán)境功能區(qū)，明確各功能區(qū)環(huán)境質量標準；編制政府環(huán)境保護規(guī)劃，以轄區(qū)產業(yè)結構布局符合功能區(qū)定位、排污總量和生態(tài)擾動滿足環(huán)境質量達標為目標，提出政府環(huán)境保護的償還舊賬、不欠新賬工程。
在實施統(tǒng)一監(jiān)督管理部分明確“統(tǒng)一監(jiān)督管理是環(huán)保部門的重要職責。”具體包括：環(huán)保部門將轄區(qū)現存制約“平衡點”實現的問題理清楚；將下一級政府和本級各相關部門任務列清楚；通過政府目標責任制將償還舊賬、不欠新賬任務落實到下一級政府和本級各相關部門；建立目標任務完成的督察、核查和考核辦法。
統(tǒng)一監(jiān)督管理職責履行的目的在于保障環(huán)保法確定的環(huán)境保護工作機制落到實處，即各級政府對轄區(qū)發(fā)展與保護平衡點的底線負責，環(huán)保部門對環(huán)境保護工作實施統(tǒng)一監(jiān)督管理，相關部門圍繞滿足平衡點底線，各自作為主體分工負責履行好各自職責。統(tǒng)一監(jiān)督管理落實到位，環(huán)境保護工作就實現了政府有壓力、部門有任務、環(huán)保有地位。
在工業(yè)企業(yè)監(jiān)管部分明確“工業(yè)企業(yè)環(huán)境行為監(jiān)管由環(huán)保部門負責。”具體包括：監(jiān)管工業(yè)企業(yè)依法設立，即有環(huán)保部門環(huán)評批復(環(huán)評法實施前的建設項目要有環(huán)保部門下達的有關限期整改和驗收文件)；監(jiān)管工業(yè)企業(yè)依法投運，即有環(huán)保部門“三同時”驗收文件；監(jiān)管工業(yè)企業(yè)達標排放，即對企業(yè)規(guī)范進行監(jiān)測、監(jiān)察，約束企業(yè)污染物排放滿足國家或地方排放標準和所在區(qū)域環(huán)境功能區(qū)定位要求；監(jiān)管工業(yè)企業(yè)環(huán)境風險防范，即監(jiān)管工業(yè)企業(yè)制定規(guī)范的突發(fā)環(huán)境事件應急預案，并定期開展演練。
環(huán)保部門參與政府綜合決策，對環(huán)保工作實施統(tǒng)一監(jiān)督管理，對工業(yè)企業(yè)環(huán)境行為依法監(jiān)管三方面職責定位及有效履行，將促進政府守住環(huán)境保護的底線。在環(huán)保部門統(tǒng)一監(jiān)督管理下，政府履行環(huán)境保護工作的過程一定是以平衡點定性底線倒逼產業(yè)結構提升和布局優(yōu)化，以定量底線倒逼單位GDP污染物排放量不斷減小，從而實現經濟增長方式的根本性轉變。
環(huán)保部門監(jiān)管能力建設如何加強？
環(huán)保法要提出并正確回答環(huán)保部門監(jiān)管能力建設問題。
建議在環(huán)保法修改中明確“各級政府要明確環(huán)保部門有效履行職責所需監(jiān)管能力建設的目標、指標，編制環(huán)境監(jiān)管能力建設規(guī)劃并有效實施。”
環(huán)保部門監(jiān)管能力薄弱已成為制約環(huán)保工作任務完成的直接因素。能力不強表現在機構建設、能力建設兩個方面。機構方面表現在一些基層環(huán)保部門機構建設滯后；能力方面表現在監(jiān)測、監(jiān)察不能達到國家標準化要求，環(huán)保部門參與綜合決策、實施統(tǒng)一監(jiān)督管理的思路不清晰和對工業(yè)企業(yè)的監(jiān)管不到位。
將環(huán)保部門監(jiān)管能力建設納入環(huán)保法，可望有序推進全國環(huán)境監(jiān)管能力建設。
關于“明確環(huán)保能力建設的目標、指標”問題，可考慮以環(huán)境監(jiān)測、監(jiān)察兩項能力建設為重點，以履行工業(yè)企業(yè)環(huán)境監(jiān)管、對環(huán)保工作實施統(tǒng)一監(jiān)督管理等基本職責為前提，以國家監(jiān)測、監(jiān)察標準化建設為基礎，以生態(tài)文明建設對環(huán)境的要求為標準，全面提出國家環(huán)境保護能力建設的目標、指標，力爭通過幾年努力，使環(huán)保系統(tǒng)能力建設能夠基本適應環(huán)境監(jiān)管的需要。
關于“編制環(huán)境監(jiān)管能力建設規(guī)劃并有效實施”的問題，建議國家務實編制國家環(huán)境監(jiān)管能力建設規(guī)劃；各省在國家規(guī)劃指導下，務實編制本省環(huán)境監(jiān)管能力建設規(guī)劃；市縣環(huán)境監(jiān)管能力建設規(guī)劃同樣編制，形成環(huán)境監(jiān)管能力建設規(guī)劃體系。國家出臺規(guī)劃實施意見或辦法，明確地方政府規(guī)劃實施的主體責任；明確規(guī)劃實施的資金保障等措施；明確規(guī)劃實施情況對政府和相關部門任務完成的考核要求。
將環(huán)保部門監(jiān)管能力建設納入環(huán)保法有助于在更高層面形成環(huán)保監(jiān)管能力建設的合力。“十一五”以來，雖然各地借減排、國家重要環(huán)保工作考核契機，環(huán)保部門監(jiān)管能力建設得到加強，但與環(huán)境管理需要相比仍有相當大差距。將環(huán)保部門監(jiān)管能力建設納入環(huán)保法有助于更有效地加快減排環(huán)保監(jiān)管能力建設。在國家重要環(huán)保工作考核方面，國家重點流域污染防治規(guī)劃實施情況考核、重金屬污染防治規(guī)劃實施情況考核、中央紀委轉變經濟增長方式監(jiān)督檢查、國家環(huán)保專項行動督查、國家環(huán)保模范城市創(chuàng)建及復核、國家生態(tài)系列創(chuàng)建考核驗收等均對環(huán)保監(jiān)管能力建設提出要求，將環(huán)保部門監(jiān)管能力建設納入環(huán)保法有助于加快國家重要環(huán)保工作環(huán)保監(jiān)管能力建設。
作者：劉國才 環(huán)境保護部華東環(huán)境保護督查中心副主任
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