水域是地表淡水的主要載體，是河湖資源的重要組成，具有防洪、供水和維護(hù)區(qū)域生態(tài)平衡等功能，兼具航運(yùn)、漁業(yè)、旅游功能，對(duì)我省經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展具有重要作用。長期以來，人們在開發(fā)利用河湖水域資源的同時(shí)，忽視了對(duì)水域的管理和保護(hù)。經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中圈填河湖水域、設(shè)障阻水等現(xiàn)象屢有發(fā)生，造成河湖水域萎縮、水系引排不暢、湖庫調(diào)蓄能力下降、水環(huán)境承載力下降，長此以往將威脅防洪安全、供水安全和生態(tài)安全，影響我省科學(xué)發(fā)展觀的落實(shí)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。
省委省政府高度重視這一嚴(yán)峻形勢，要求有關(guān)部門積極開展水域管理相關(guān)研究工作。歷時(shí)四年，考察調(diào)研，廣泛征求意見，幾經(jīng)修改，最終形成《江蘇省建設(shè)項(xiàng)目占用水域管理辦法》（以下簡稱《辦法》），由江蘇省人民政府第82次常務(wù)會(huì)議審議通過，于2013年1月28日第87號(hào)江蘇省人民政府令公布，2013年3月1日起施行。
《辦法》以《中華人民共和國水法》、《中華人民共和國防洪法》、《中華人民共和國河道管理?xiàng)l例》等法律法規(guī)為依據(jù)，結(jié)合我省實(shí)際，借鑒外省做法，將水域管理工作以政府規(guī)章形式進(jìn)行固化，提出了水域占用管理原則、重要水域劃定、等效替代水域工程建設(shè)、臨時(shí)占用水域監(jiān)管、水域管理與保護(hù)調(diào)查評(píng)價(jià)、水域面積動(dòng)態(tài)監(jiān)測等制度，具有較強(qiáng)的針對(duì)性、可操作性和地方特色，標(biāo)志著我省水域管理和保護(hù)進(jìn)入了一個(gè)新階段。
《辦法》制定的必要性
我省地處江淮沂沭泗流域下游，河湖眾多，水系發(fā)達(dá)，水域面積約占國土面積16.3%左右，具有防洪、供水、航運(yùn)、養(yǎng)殖和維護(hù)生態(tài)平衡等多種功能，對(duì)保障我省經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展和滿足人民群眾生產(chǎn)生活需要等有著不可替代的重要作用。
長期以來，人們在開發(fā)利用河湖水域的同時(shí)，忽視了對(duì)水域的管理和保護(hù)，致使河湖水域功能受到嚴(yán)重?fù)p害，影響并阻礙了經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。突出表現(xiàn)在：
水域面積不斷減少。資料表明，1978年我省水域面積為17748平方公里，約占國土面積的17.5%，到2000年，衰減為16432平方公里，約占全省國土面積的16.11%，與1978年相比，減少1316平方公里，衰減率達(dá)7.4%。其中，淮河、長江、太湖三大流域的水域衰減率分別為9.9%、7.4%和3.1%，導(dǎo)致河道行洪排澇不暢，湖庫調(diào)蓄能力下降。
防洪壓力加大。一方面，不斷增加的城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，導(dǎo)致不透水地面的面積擴(kuò)大，降雨后形成的地面徑流時(shí)間短、流量大、強(qiáng)度高；另一方面，擅自填埋河湖水域，造成水系不通，引排不暢，導(dǎo)致水位暴漲，防洪形勢嚴(yán)峻。
河湖自凈能力減弱。水域面積的衰減，導(dǎo)致水環(huán)境容量減少，河湖納污能力減弱，自然凈化能力持續(xù)退化。2010年江蘇省水資源公報(bào)顯示，全省監(jiān)測830條河流、1694個(gè)水質(zhì)斷面，控制河長1.9萬公里，經(jīng)監(jiān)測符合和優(yōu)于類水?dāng)嗝?32個(gè)，僅占被監(jiān)測斷面的31.4%；控制河長6千公里，僅占河長32%；同時(shí)，全省監(jiān)測重點(diǎn)水功能區(qū)448個(gè)，達(dá)標(biāo)240個(gè)，達(dá)標(biāo)率僅為53.6%。
違法侵占水域現(xiàn)象多發(fā)。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和城市化進(jìn)程加快，擅自填埋水域作為建設(shè)用地、休閑景觀，擅自圈圩養(yǎng)殖等時(shí)有發(fā)生，導(dǎo)致水域面積大幅度下降。如，我省湖泊面積由建國初期的9583平方公里左右，減少到2000年的6260平方公里，減少率達(dá)34.7%。
目前，我省地方性法規(guī)規(guī)章對(duì)水域、岸線開發(fā)利用活動(dòng)和建設(shè)項(xiàng)目占用湖泊、河道已有一些規(guī)定，但針對(duì)性和可操作性不強(qiáng)。《辦法》的制定出臺(tái)對(duì)于進(jìn)一步加強(qiáng)我省水域管理與保護(hù)，規(guī)范建設(shè)項(xiàng)目占用水域行為，落實(shí)補(bǔ)償制度、防止水域面積持續(xù)衰減，充分發(fā)揮水域的綜合功能，促進(jìn)我省經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展十分必要。
《辦法》的適用范圍
《辦法》的適用范圍，主要涉及水域占用的管理范圍、類型和方式。從管理范圍來看，有河道（包括湖泊、人工水道、行洪區(qū)、蓄滯洪區(qū)）、湖塘洼淀、水庫庫區(qū)及其管理范圍。從類型來看，一類是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，另一類是非基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目。從占用的方式看，既有局部占用，利用立柱架空覆蓋的，也有整體填埋的，還有橫跨水域和穿河、穿堤的，不論哪種形式，都適用本《辦法》。《辦法》第二條對(duì)此進(jìn)行了具體規(guī)定。
《辦法》的主要內(nèi)容
水域占用管理的原則。為了處理好經(jīng)濟(jì)建設(shè)與水域保護(hù)的關(guān)系，盡可能減少水域占用，保障社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人民生活必須的公共服務(wù)項(xiàng)目建設(shè)，《辦法》第三條中將水域占用管理的基本原則確定為“保護(hù)生態(tài)、分類管理、嚴(yán)格控制、等效替代”。
重要水域重點(diǎn)保護(hù)制度。我省境內(nèi)列入省骨干河道名錄的河道727條，列入省湖泊保護(hù)名錄的湖泊137個(gè)，大中型水庫908座。水利工程建設(shè)形成的水域，承擔(dān)著流域和區(qū)域的防洪、排澇、調(diào)蓄洪水以及水資源供給的重任，在社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中發(fā)揮著無可替代的作用。《辦法》第七條，將列入省政府批準(zhǔn)的《江蘇省骨干河道名錄》和《江蘇省湖泊保護(hù)名錄》中的河道、湖泊以及注冊登記的水庫、飲用水水源一級(jí)保護(hù)區(qū)、二級(jí)保護(hù)區(qū)和準(zhǔn)保護(hù)區(qū)、水產(chǎn)種質(zhì)資源保護(hù)區(qū)和水生動(dòng)植物自然保護(hù)區(qū)等列為重要水域，實(shí)行重點(diǎn)保護(hù)。同時(shí)要求縣級(jí)以上地方人民政府具體確定本行政區(qū)域內(nèi)重要水域，并向社會(huì)公布。
等效替代水域工程建設(shè)制度。所謂等效替代水域工程，是指因建設(shè)項(xiàng)目及其設(shè)施占用水域及其管理范圍，人為造成水域面積減少或者縮窄河道（江河、湖泊、水庫、塘壩）斷面所采取的恢復(fù)性工程措施或者功能性補(bǔ)救措施。《辦法》第十四條對(duì)等效替代水域工程的實(shí)施對(duì)象、主體及相關(guān)程序進(jìn)行了明確規(guī)范。
建設(shè)項(xiàng)目占用水域應(yīng)履行的審批程序。《辦法》第十六條規(guī)定了建設(shè)項(xiàng)目占用水域申請的審查權(quán)限與程序，即“建設(shè)項(xiàng)目占用水域的位置和界限的審批按照河道管理范圍內(nèi)工程建設(shè)方案的審查權(quán)限和程序執(zhí)行。”第十七條、十八條分別規(guī)定了建設(shè)項(xiàng)目占用水域?qū)彶榈纳暾垥r(shí)間和“建設(shè)項(xiàng)目占用水域申請需提供的材料”。
建設(shè)項(xiàng)目臨時(shí)占用水域的申請與監(jiān)管。建設(shè)項(xiàng)目占用水域，有長期占用，也有臨時(shí)性的占用，特別是不少建設(shè)項(xiàng)目在施工期間，需要臨時(shí)性占用部分水域。由于各個(gè)建設(shè)項(xiàng)目期限、范圍、用途、方式不同，有的建設(shè)項(xiàng)目在批準(zhǔn)的臨時(shí)占用期內(nèi)尚未施工，或者臨時(shí)占用期屆滿后建設(shè)單位不恢復(fù)原狀等情況還不同程度存在。為杜絕此類現(xiàn)象，《辦法》第二十一條規(guī)定了建設(shè)項(xiàng)目臨時(shí)占用水域承諾書制度，要求建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)按照本《辦法》的規(guī)定，“向水行政主管部門申請辦理審批手續(xù)，并與水行政主管部門簽訂包括占用期限、范圍、用途、方式、恢復(fù)措施等內(nèi)容的臨時(shí)占用水域承諾書。臨時(shí)占用水域的期限不得超過二年；期限屆滿確需繼續(xù)占用的，應(yīng)當(dāng)在期限屆滿前三十日內(nèi)向原審批的水行政主管部門申請辦理延期手續(xù)。臨時(shí)占用水域延長期限不得超過一年。”
項(xiàng)目建設(shè)方案改變后的重新報(bào)批制度和項(xiàng)目建設(shè)方案許可有效期制度。等效替代水域工程建設(shè)方案，是項(xiàng)目立項(xiàng)審批、核準(zhǔn)或者初步設(shè)計(jì)報(bào)批階段的技術(shù)文件，在工程實(shí)施期間，一旦主體工程或者自行興建的等效替代水域工程的位置、界限、布局、結(jié)構(gòu)等發(fā)生重大變化，可能會(huì)對(duì)防洪、河勢穩(wěn)定等產(chǎn)生新的重大影響，因此《辦法》第十九條第一款規(guī)定“項(xiàng)目建設(shè)過程中改變工程設(shè)施以及建筑物、構(gòu)筑物的使用用途、或者工程位置、界限、布局、結(jié)構(gòu)的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)原審批的水行政主管部門審查同意。”
由于河勢是不斷發(fā)展變化的，隨著時(shí)間的推移，河道水流的平面輪廓、河道水流動(dòng)力軸線的位置、流向、流量、水邊線、水深以及防洪工程情況、河道灘岸坍塌淤長情況等都會(huì)發(fā)生一定變化，因此《辦法》第十九條第二款規(guī)定“建設(shè)項(xiàng)目占用水域經(jīng)有審批權(quán)的水行政主管部門批準(zhǔn)后，三年內(nèi)未實(shí)施的，該審批自行失效。三年后需要繼續(xù)實(shí)施的，應(yīng)當(dāng)重新申請辦理審批手續(xù)。”
等效替代水域工程與建設(shè)項(xiàng)目“三同時(shí)”制度。對(duì)于建設(shè)單位自行興建等效替代水域工程的，為了把等效替代水域工程建設(shè)問題解決在項(xiàng)目建設(shè)之前或建設(shè)過程之中，避免二次施工浪費(fèi)人力、物力、財(cái)力，《辦法》第二十條規(guī)定，“建設(shè)單位自行興建等效替代水域工程應(yīng)當(dāng)與建設(shè)項(xiàng)目同時(shí)設(shè)計(jì)、同時(shí)審查、同時(shí)竣工和投入使用。等效替代水域工程由水行政主管部門驗(yàn)收合格后方能投入使用。建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)在建設(shè)項(xiàng)目、等效替代水域工程竣工驗(yàn)收合格三十日內(nèi)，向水行政主管部門報(bào)送有關(guān)圖紙和相關(guān)檔案資料。”
法律責(zé)任
《辦法》第四章規(guī)定了法律責(zé)任，一是規(guī)定了有關(guān)行政主體及其工作人員違反本《辦法》承擔(dān)法律責(zé)任的各種情形；二是對(duì)危害水域的各項(xiàng)活動(dòng)和違法行為，設(shè)定了行政處罰等必要的懲罰措施。
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