環(huán)境權(quán)未必能寫入憲法，但在環(huán)境權(quán)須入《環(huán)境保護法》的問題上，專業(yè)領(lǐng)域和社會公眾的呼聲卻很一致。應(yīng)該把環(huán)境權(quán)以適當方式寫入《環(huán)境保護法》。
現(xiàn)行法律無法解決區(qū)域大氣污染、流域水體污染問題，也無法解決區(qū)域生態(tài)建設(shè)、區(qū)域生態(tài)補償和區(qū)域環(huán)境損害救濟問題，《環(huán)境保護法》修訂應(yīng)直面區(qū)域環(huán)境問題。
現(xiàn)行《環(huán)境保護法》于1989年底通過實施，現(xiàn)在正在修訂。總的來看，該法側(cè)重于企業(yè)的個體管制，而目前大氣污染和水體污染等區(qū)域性污染嚴重；該法針對企業(yè)的個體侵權(quán)行為，做出了環(huán)境民事責任的舉證等機制規(guī)定，無法解決現(xiàn)在日益突出的區(qū)域污染和生態(tài)建設(shè)責任分配和侵權(quán)救濟問題；該法屬于管制式立法模式，公民環(huán)境權(quán)、社會環(huán)境權(quán)沒有得到彰顯。
目前，該法的修訂已經(jīng)進入尾聲，但是，權(quán)利承認、權(quán)利結(jié)構(gòu)、權(quán)利維護等重要的現(xiàn)實問題仍未得到解決，應(yīng)按國家治理和權(quán)利實在化的要求，進一步修改完善。
把環(huán)境權(quán)寫入《環(huán)境保護法》承認并宣告環(huán)境權(quán)
世界上約有60多個國家將環(huán)境權(quán)寫入憲法，并有越來越多的趨勢。一些國家已把環(huán)境權(quán)寫入憲法，但對環(huán)境權(quán)沒有制定可操作性的具體制度，是因為這些國家缺乏經(jīng)濟條件。
目前，我國已經(jīng)步入環(huán)境權(quán)利時代。在我國，一些地方霧霾橫行，人們呼吸不清潔的空氣；在地下水被污染的地方，人們喝著有毒的水。這不僅對現(xiàn)在的人有危害，對子孫后代也有危害。
回顧美國公民環(huán)境運動，其首個大高潮出現(xiàn)于上世紀70年代。1970年4月22日是第一個“世界地球日”。在我國，人們在網(wǎng)上、微博、微信上廣泛談及環(huán)境問題，表達不滿，表達希望，這實際是新時期一種雖不出門但思想和意愿已經(jīng)相互交融和影響的新型環(huán)保運動。不僅普通老百姓參與其中，人大代表、政協(xié)委員甚至政府官員都有參與。
雖然環(huán)境權(quán)未必能寫入憲法，各方面就環(huán)境權(quán)入憲的方式和形式難以達成一致，但在環(huán)境權(quán)須入《環(huán)境保護法》的問題上，專業(yè)領(lǐng)域和社會公眾的呼聲卻很一致。需要國家拿出魄力，把環(huán)境權(quán)以適當方式寫入《環(huán)境保護法》。修改《環(huán)境保護法》時，還應(yīng)當注重環(huán)境權(quán)的賦權(quán)、運行及責任體制制度和機制建設(shè)。
應(yīng)將環(huán)境權(quán)規(guī)定為一項獨立的權(quán)利
在環(huán)境保護優(yōu)先的時代，環(huán)境權(quán)因為主體的廣泛性、活動領(lǐng)域的廣泛性，從而體現(xiàn)自己的相對獨立性，即專業(yè)性。譬如，與環(huán)境有關(guān)的基本權(quán)利都可認為是環(huán)境權(quán)，企業(yè)作為環(huán)境法調(diào)整的基本主體，也享有一些基本權(quán)利，如排污權(quán)、排污交易權(quán)，屬于環(huán)境權(quán)。
雖然環(huán)境權(quán)未能寫入我國憲法，但是人權(quán)保護已入憲多年，因此，可通過邏輯推理的手段，把一些重要環(huán)境權(quán)利的保護以人權(quán)保護的方式予以推進，如把環(huán)境權(quán)的部分領(lǐng)域權(quán)利和部分權(quán)能納入人權(quán)的范疇。這個思路雖然管用，但是不能根本上解決環(huán)境權(quán)全面賦權(quán)和全面維護的問題。
目前，綜合性的環(huán)境保護基本法《環(huán)境保護法》正在修訂，機會難得，應(yīng)以權(quán)利在民的思想為指導(dǎo)，爭取環(huán)境權(quán)入法，并明確其范圍、領(lǐng)域和權(quán)能，使公民環(huán)境權(quán)實在化和制度化，結(jié)束環(huán)境基本權(quán)利維護的曲折歷史。
明晰個體義務(wù)和區(qū)域責任解決責任分配和侵權(quán)救濟難題
現(xiàn)行《環(huán)境保護法》針對企業(yè)的個體侵權(quán)行為，做出了環(huán)境民事責任的舉證等機制創(chuàng)新，在當時屬于立法創(chuàng)新，但是，其實施20多年來，既無法解決日益突出的區(qū)域大氣污染、流域水體污染問題，也無法解決區(qū)域生態(tài)建設(shè)、區(qū)域生態(tài)補償和區(qū)域環(huán)境損害救濟問題，因此需要解決法律依據(jù)的修訂問題。對于這類區(qū)域污染導(dǎo)致的糾紛，《環(huán)境保護法》修訂時應(yīng)直面關(guān)注。
在環(huán)境民事責任方面，霧霾應(yīng)由誰埋單？司法的審理需要解決兩個問題，一是真正的侵權(quán)者即被告有哪些？二是原告應(yīng)當向哪些主體索賠？
按照環(huán)境民事規(guī)范，應(yīng)是誰污染誰擔責。但是現(xiàn)在霧霾成因太復(fù)雜，“貢獻”者既有企業(yè)，也有社會車輛；既有家庭，也有個人。對于企業(yè)而言，企業(yè)不是個體污染而是集體排放疊加或者交匯產(chǎn)生的污染，那么每個企業(yè)的污染“貢獻”是多少？責任有多大？需要區(qū)分解決。不僅本地有污染，外地的污染隨氣象變動也侵入本地。如果污染份額和責任人難以確定，按照現(xiàn)行法律規(guī)定，私人就很難起訴獲得賠償，很難對區(qū)域責任進行劃分，很難促使區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控行動得以順利實施。
對這個問題，《環(huán)境保護法》修訂時應(yīng)當予以解決。
在環(huán)境行政責任方面，原告能否起訴環(huán)保局并索賠？這就給目前的環(huán)保立法提出了挑戰(zhàn)，誰來監(jiān)管區(qū)域霧霾？比如，按照職責，京津冀之間的空氣污染是交匯的，居民就大區(qū)域污染之中的局部污染起訴當?shù)丨h(huán)保局，看起來不太科學(xué)。
事實上，區(qū)域責任的不確定性之中也有兩個確定性，一是石家莊市的污染確實存在，而且屬于重污染區(qū)，向外確實輸送了大氣污染物質(zhì)；二是交通工具和企業(yè)對霧霾的重要“貢獻”也可以被定性確定。基于此，石家莊環(huán)保局理應(yīng)履行相應(yīng)的管制責任。
就索賠而言，《環(huán)境保護法》擬設(shè)立的公益訴訟制度參考了美國的環(huán)境公民訴訟制度。美國環(huán)境公民訴訟制度中的行政類訴訟的訴求僅限于“行為禁止或者限制之訴”，法院一般不支持行政訴訟索賠訴求。民事侵權(quán)賠償應(yīng)由直接的侵權(quán)企業(yè)負擔。這些合理因素，《環(huán)境保護法》修訂時可予以采納。
健全監(jiān)管體制建立寬嚴相濟的責任制度
在監(jiān)管體制方面，地方政府廣泛存在包庇污染企業(yè)的現(xiàn)象，而環(huán)保部門難以有效遏制。在安全生產(chǎn)監(jiān)管領(lǐng)域，已經(jīng)實施了黨政同責的體制、制度和機制，安全生產(chǎn)形勢的改善效果不錯。黨委在地方權(quán)力結(jié)構(gòu)中處于核心和關(guān)鍵地位，在環(huán)保領(lǐng)域中實施黨政同責，地方黨委不會包庇污染企業(yè)，地方政府就有了監(jiān)管的底氣。為此，《環(huán)境保護法》修訂時可規(guī)定實行環(huán)境保護黨政同責。
在監(jiān)管力量方面，目前，環(huán)境執(zhí)法疲軟，主要原因是基層環(huán)境執(zhí)法能力薄弱甚至缺乏。環(huán)保系統(tǒng)的監(jiān)察力量呈現(xiàn)倒金字塔型，由上到下，越到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，環(huán)保監(jiān)察人員就越少，甚至沒有。因此《環(huán)境保護法》修訂時，應(yīng)按照十八屆三中全會決定的要求，規(guī)定加強基層的環(huán)境監(jiān)管力量。
在監(jiān)管方法方面，2014年2月底3月初，環(huán)保部組織力量對北京、天津、石家莊、唐山等12個城市的大氣污染防治“國十條”責任落實情況進行了督查，結(jié)果發(fā)現(xiàn)許多排污監(jiān)測設(shè)備形同虛設(shè)。在重污染天氣持續(xù)的時期，這些違法企業(yè)的責任人并沒有被嚴肅處理，如拘留，說明環(huán)保執(zhí)法太軟。由于其他部門的分權(quán)，環(huán)保部的權(quán)力在縮小，因此環(huán)保部要轉(zhuǎn)變角色，轉(zhuǎn)變監(jiān)管方式。
此次修訂《環(huán)境保護法》，應(yīng)規(guī)定環(huán)保部門由傳統(tǒng)的什么都直接監(jiān)管向既直接監(jiān)管部分領(lǐng)域，也宏觀和綜合監(jiān)管所有的環(huán)境問題轉(zhuǎn)變，做到統(tǒng)一指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、監(jiān)督和服務(wù)；要建立約談、通報和考核一票否決等統(tǒng)一監(jiān)督管理機制，使環(huán)保部門敢于擔當、敢于作為；建立具體的將違法責任人移交司法起訴的行刑銜接機制。
在法律責任方面，依據(jù)現(xiàn)行立法規(guī)定，違法成本低、守法成本高的擔心已成事實，企業(yè)漠視環(huán)境責任成為一種“風尚”。30多年來，我國環(huán)保宣傳深入人心，取得了良好的成績。但是由于巨大經(jīng)濟利益的誘惑，企業(yè)違法行為依然廣泛存在。結(jié)果是企業(yè)規(guī)避了應(yīng)負的高昂代價，社會卻遇到了前所未有的環(huán)境挑戰(zhàn)。加強環(huán)境法制建設(shè)，讓企業(yè)守法是當務(wù)之急。
十多年前的處罰標準，現(xiàn)在肯定不能繼續(xù)沿用，因為起不了應(yīng)有的懲戒和警示作用。所以對一些違法行為，應(yīng)當修法加大處罰力度，尤其是對那些故意、惡意排污的企業(yè)，處罰要使其感受切膚之痛；對于因過失造成污染的企業(yè)，在給予正常處罰的同時，建立環(huán)境污染責任保險制度，防止它們因為一次意外而陷入生產(chǎn)經(jīng)營的困境；對于公民，要側(cè)重于警示和教育，不要過分強調(diào)罰款；對于惡意的環(huán)境污染行為應(yīng)該給予治安拘留，嚴重的要追究刑事責任。總之，法律責任體系的設(shè)計要寬嚴相濟。
結(jié)合國家治理的格局要求發(fā)揮公民和社會組織作用
目前，我國正在深化生態(tài)文明體制改革，加強國家治理體系的建立，使環(huán)境保護由管制走向治理，由權(quán)力走向權(quán)利。要實現(xiàn)這一點，公民意識的培養(yǎng)、公民參與和監(jiān)督條件的提供、社會組織的培育等不可或缺。
目前，我國的環(huán)境管理的主調(diào)仍然是強調(diào)政府發(fā)揮作用，公民和社會的參與呈現(xiàn)被動色彩，這與國家治理體系的建立要求不相符。國家治理強調(diào)社會各方面的主動性、互助性和協(xié)調(diào)性，公民參與因而須由被動向主動轉(zhuǎn)變。在國家治理體系建設(shè)中，不僅要發(fā)揮公民個人作用，還要發(fā)揮社會組織的作用。
《環(huán)境保護法》修訂時應(yīng)考慮建立與國家治理格局相適應(yīng)的環(huán)境治理格局體系。環(huán)保部門的人看起來多，但分散開來，人也很有限，監(jiān)管視野也很有限，發(fā)現(xiàn)不了所有的違法行為，而公眾具有分布廣、視野廣的優(yōu)勢，能夠最大限度地發(fā)現(xiàn)違法。
所以，發(fā)現(xiàn)環(huán)境違法行為，除了借助視頻取證執(zhí)法等現(xiàn)代執(zhí)法工具外，還得依靠無所不在的公民及由其組成的社會組織。例如，有獎舉報的方式就可以很好地鼓勵公民參與到環(huán)境監(jiān)督中來。《環(huán)境保護法》修訂時應(yīng)建立公民和社會組織有序參與和監(jiān)督的機制。只有這樣，才能解決政府環(huán)境監(jiān)管缺位的問題。
一些地方政府害怕公民參與，這是不對的，相反地，應(yīng)該鼓勵公民多參與、多監(jiān)督。現(xiàn)實的情況是，公民因為害怕打擊報復(fù)，并不是特別敢于舉報環(huán)境違法行為。一旦有了制度化的監(jiān)督保障措施，社會治理結(jié)構(gòu)趨于穩(wěn)定，新的國家運行秩序形成，那些污染制造者就不敢打擊報復(fù)。
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