最受社會關(guān)注的是，新環(huán)保法大幅增加了政府與企業(yè)事業(yè)單位各方面的法律責(zé)任和處罰力度，確立的按日連續(xù)處罰、查封扣押、限產(chǎn)停產(chǎn)、信息公開等規(guī)定，將“重拳”指向排污企業(yè)。基于此，該法也被媒體稱為“長牙齒的法律”
有著“史上最嚴(yán)”之稱的新環(huán)境保護(hù)法，將于2015年1月1日正式實(shí)施。如今，新環(huán)保法的實(shí)施已經(jīng)進(jìn)入最后一周倒計(jì)時(shí)。與此同時(shí)，已經(jīng)施行25年的現(xiàn)行環(huán)保法也將光榮“退役”，結(jié)束使命。
2014年4月24日，新環(huán)保法經(jīng)十二屆全國人大常委會第八次會議表決通過。這部新修訂的中國環(huán)境領(lǐng)域的“基本法”，對環(huán)保的一些基本制度作了規(guī)定。
其中，最受社會關(guān)注的是，新環(huán)保法大幅增加了政府與企業(yè)事業(yè)單位各方面的法律責(zé)任和處罰力度，確立的按日連續(xù)處罰、查封扣押、限產(chǎn)停產(chǎn)、信息公開等規(guī)定，將“重拳”指向排污企業(yè)。基于此，該法也被媒體稱為“長牙齒的法律”。
12月17日，環(huán)保部常務(wù)會還審議并原則通過了針對包括按日連續(xù)處罰等措施在內(nèi)的4項(xiàng)具體的配套實(shí)施辦法。這4套辦法將與新環(huán)保法同時(shí)實(shí)施，環(huán)保部門將對環(huán)境違法行為打出一套“組合拳”。
這樣一部讓公眾期待，讓企業(yè)倍感“壓力山大”的環(huán)保法的得來并不容易。自2011年，環(huán)境保護(hù)法被正式列入十一屆全國人大的修法計(jì)劃以來，經(jīng)歷了少有的4次審議和兩次公開征求意見，歷時(shí)3年多，是一次全面的修訂。
環(huán)保部法規(guī)司法規(guī)處處長王煒曾介紹，新環(huán)保法僅完整保留了原法的兩條規(guī)定，其余45條款全部做了修改，此外，還新增了23條法律規(guī)定，修改幅度之大前所未有。
在專家學(xué)者、相關(guān)環(huán)保公務(wù)人員、和社會公眾看來，新環(huán)保法都是亮點(diǎn)頻出。
環(huán)境保護(hù)優(yōu)先原則
新環(huán)保法規(guī)定，“環(huán)境保護(hù)堅(jiān)持保護(hù)優(yōu)先、預(yù)防為主、綜合治理、公眾參與、損害擔(dān)責(zé)的原則。”
“新環(huán)保法最有創(chuàng)新意義的部分是確立了保護(hù)優(yōu)先、損害擔(dān)責(zé)的原則。”王煒說。
近些年，環(huán)境污染事件頻現(xiàn)。有污染水被比喻成“紅豆水”“牛奶河”的水污染事件，也有網(wǎng)友呼吁“自強(qiáng)不吸”的霧霾天的大氣污染問題。青山綠水、APEC藍(lán)，本最平常不過，現(xiàn)在確成為人人的向往。
長期以來，粗放型經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、”帶來的環(huán)境污染問題已集中爆發(fā)。環(huán)保問題難以解決，很多時(shí)候觸及的是經(jīng)濟(jì)發(fā)展、開發(fā)建設(shè)與環(huán)境保護(hù)之間的深層矛盾。
而新環(huán)保法確立的保護(hù)優(yōu)先原則針對的就是這樣的矛盾。“當(dāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)產(chǎn)生不可調(diào)和矛盾的時(shí)候，發(fā)生沖突的時(shí)候，要把環(huán)境放在優(yōu)先的地位，寧可犧牲一些經(jīng)濟(jì)發(fā)展也要保護(hù)環(huán)境，這是保護(hù)優(yōu)先原則的本意。”中國政法大學(xué)民商經(jīng)濟(jì)法學(xué)院教授，中國環(huán)境科學(xué)學(xué)會常務(wù)理事王燦發(fā)說。
這就意味著，“比如，生態(tài)保護(hù)上，對于一些自然資源的開發(fā)利用，自然保護(hù)區(qū)的建設(shè)等，發(fā)現(xiàn)了對生態(tài)平衡造成了破壞，在這種情況下一定要把保護(hù)優(yōu)先的體現(xiàn)出來。”中國人民大學(xué)法學(xué)院博士工作指導(dǎo)委員會主任、環(huán)境資源法教研室主任周珂說。
環(huán)境信息全公開
環(huán)境事件頻發(fā)，公眾的環(huán)境維權(quán)意識提高，對于環(huán)境知情權(quán)以及環(huán)境監(jiān)督權(quán)的呼聲也日益增加。
新環(huán)保法新增條例保障了公民的環(huán)境知情權(quán)與環(huán)境監(jiān)督權(quán)，也成為此次新環(huán)保法的亮點(diǎn)之一。
根據(jù)新環(huán)保法的規(guī)定，公民、法人和其他組織依法享有獲取環(huán)境信息、參與和監(jiān)督環(huán)境保護(hù)的權(quán)利。各級人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門和其他負(fù)有環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理職責(zé)的部門，應(yīng)當(dāng)依法公開環(huán)境信息、完善公眾參與程序，為公民、法人和其他組織參與和監(jiān)督環(huán)境保護(hù)提供便利。
中國環(huán)境科學(xué)學(xué)會環(huán)境法分會副會長、蘇州大學(xué)環(huán)境法研究中心教授朱謙認(rèn)為，將公眾參與引入到環(huán)境治理中來，不僅可以彌補(bǔ)政府環(huán)境監(jiān)管能力不足，也可對政府環(huán)境監(jiān)管及排污單位起到監(jiān)督制約的作用。
對此，環(huán)保部制定的《企業(yè)事業(yè)單位環(huán)境信息公開暫行辦法》，就重點(diǎn)解決了信息公開范圍、內(nèi)容、方式、監(jiān)督四個(gè)問題，對信息公開主體和范圍、公開方式、建立信用評價(jià)制度、強(qiáng)制公開、法律責(zé)任、獎勵等作出了明確要求。
王煒表示，新環(huán)保法還設(shè)立了黑名單制度，企業(yè)違法信息將納入社會誠信檔案，如果進(jìn)了誠信檔案，企業(yè)上市融資就要受到限制。
社會組織可提起公益訴訟
“新環(huán)保法還規(guī)定了環(huán)境公益訴訟，這是這次立法很大的亮點(diǎn)。”王燦發(fā)認(rèn)為。
新環(huán)保法規(guī)定，對污染環(huán)境、破壞生態(tài)，損害社會公共利益的行為，符合下列條件的社會組織可以向人民法院提起訴訟：依法在設(shè)區(qū)的蘇州市級以上人民政府民政部門登記；專門從事環(huán)境保護(hù)公益活動連續(xù)5年以上且無違法記錄。符合前款規(guī)定的社會組織向人民法院提起訴訟，人民法院應(yīng)當(dāng)依法受理。提起訴訟的社會組織不得通過訴訟謀取經(jīng)濟(jì)利益。
在新環(huán)保法出臺之前，我國對于環(huán)保公益訴訟并無明確立法。
據(jù)媒體報(bào)道，由于我國對環(huán)境公益訴訟沒有完備的機(jī)制，現(xiàn)實(shí)中環(huán)境公益訴訟常常遭遇意想不到的窘境。中華環(huán)保聯(lián)合會是我國最早開展環(huán)境公益訴訟的社會組織，馬勇去年和同事們在全國共提起8起環(huán)境公益訴訟，但沒有一起被受理。
新環(huán)保法出臺，“民間環(huán)保組織終于有了合法身份。”中華環(huán)保聯(lián)合會督查訴訟部部長馬勇感嘆到。
“這次訴訟主體范圍的擴(kuò)大，意味著更多的環(huán)保組織可以依法共同為改善環(huán)境‘并肩戰(zhàn)斗’，屆時(shí)將有數(shù)百家公益組織被納入進(jìn)來。”王燦發(fā)告訴記者。
據(jù)王燦發(fā)了解，一些民間環(huán)保組織都躍躍欲試，想通過這種公益訴訟的方式來推動環(huán)境保護(hù)，對排污企業(yè)形成壓力，對那些不按法定職責(zé)執(zhí)法的行政機(jī)關(guān)也會形成一定的監(jiān)督。
環(huán)境公益訴訟主體資格的確定也是激勵公眾參與環(huán)保的有效途徑。
“改善環(huán)境僅靠環(huán)保部門單打獨(dú)斗是行不通的，環(huán)境公益訴訟可以對非法排污或執(zhí)法不力的企業(yè)、政府形成壓力，對杜絕環(huán)境違法行為、保護(hù)環(huán)境是件好事。”全國人大常委會法工委副主任委員信春鷹曾表示。
嚴(yán)罰：按日計(jì)罰
據(jù)環(huán)保部環(huán)監(jiān)局處罰處副調(diào)研員李錚介紹，新環(huán)保法有關(guān)企業(yè)的提法有42次之多，企業(yè)環(huán)境義務(wù)的規(guī)定有24條。李錚認(rèn)為，新環(huán)保法有關(guān)企業(yè)環(huán)境責(zé)任的規(guī)定已經(jīng)形成體系，突出了企業(yè)是環(huán)境責(zé)任的主體，對環(huán)境造成損害要承擔(dān)責(zé)任。
按日計(jì)罰也被認(rèn)為是此次環(huán)保法修改的一大亮點(diǎn)，也是新環(huán)保法確立的最具威懾力的處罰措施之一。
“違法成本低，守法成本高”是我國環(huán)境保護(hù)過去存在的老大難問題。在現(xiàn)行的環(huán)保法中，大多數(shù)處罰額度都在5萬元以下，并且，如果違法單位接到處罰通知后責(zé)令不改，一般按照新一輪的違規(guī)行為重新界定處罰。與此形成鮮明對比的是，購置治污設(shè)備及設(shè)備運(yùn)行成本很高，每年需要上百萬元。
2005年，我國松花江污染事件給當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會發(fā)展造成巨大損失，卻因當(dāng)時(shí)的水污染防治法明確了對污染企業(yè)的處罰上限為100萬元，最終相關(guān)部門對責(zé)任企業(yè)開出最大罰單僅為100萬元，成為我國環(huán)保史上的一大尷尬。
新環(huán)保法規(guī)定：企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者違法排放污染物，受到罰款處罰，被責(zé)令改正，拒不改正的，依法作出處罰決定的行政機(jī)關(guān)可以自責(zé)令改正之日的次日起，按照原處罰數(shù)額按日連續(xù)處罰。
王煒表示，如果極端案例出現(xiàn)，就意味著可以永遠(yuǎn)罰下去，直到違法企業(yè)停止違法排污行為。
全程參與新環(huán)保法修訂的中國政法大學(xué)副教授胡靜認(rèn)為，按日連續(xù)處罰能利用經(jīng)濟(jì)手段有效懲治企業(yè)環(huán)境違法行為，“一旦按日計(jì)罰，違法行為一日不停止，罰款每天都在增加，企業(yè)就要重新算算每天的罰款和收益賬了”。
針對此處罰措施，環(huán)保部制定了《環(huán)境保護(hù)按日連續(xù)處罰暫行辦法》，該辦法共5章17條，主要規(guī)定了按日計(jì)罰的適用條件、實(shí)施程序、計(jì)罰期限、處罰金額和處罰次數(shù)，力求全面破解環(huán)境違法成本過低的難題。
辦法指出，環(huán)保部門應(yīng)當(dāng)向排污者送達(dá)《責(zé)令改正違法行為決定書》，責(zé)令立即停止違法排污行為，并從下達(dá)決定書之日起的30天內(nèi)進(jìn)行復(fù)查。計(jì)罰周期為決定書送達(dá)的次日起至復(fù)查之日止，罰款數(shù)額為環(huán)境違法行為的原處罰數(shù)額。
根據(jù)辦法，排污者受到處罰被責(zé)令改正后拒不改正的，環(huán)保主管部門可以實(shí)施按日連續(xù)處罰，適用情形包括環(huán)評未批先建、無證排污、超標(biāo)超量排污、久試不驗(yàn)、規(guī)避監(jiān)管排污等違法排污行為。
違法者將面臨行政拘留
在新環(huán)保法的規(guī)定中，有以下四種行為之一的，還可對其直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員，處10天以上15天以下的拘留。
“建設(shè)項(xiàng)目未依法進(jìn)行環(huán)境影響評價(jià)，被責(zé)令停止建設(shè)，拒不執(zhí)行的；違反法律規(guī)定，未取得排污許可證排放污染物，被責(zé)令停止排污，拒不執(zhí)行的；通過暗管、滲井、滲坑、灌注或者篡改、偽造監(jiān)測數(shù)據(jù)，或者不正常運(yùn)行防治污染設(shè)施等逃避監(jiān)管的方式違法排放污染物的；生產(chǎn)、使用國家明令禁止生產(chǎn)、使用的農(nóng)藥，被責(zé)令改正，拒不改正的。”
2013年，最高法、最高檢發(fā)布了《關(guān)于辦理環(huán)境污染刑事案件適用法律若干問題的解釋》，列舉了“嚴(yán)重污染環(huán)境”的十四項(xiàng)認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，構(gòu)成“污染環(huán)境罪”，即可嚴(yán)重的環(huán)境污染行為追究刑事責(zé)任。其中，“偷排”問題亦在此標(biāo)準(zhǔn)之中。
朱謙認(rèn)為：兩部分內(nèi)容均提到了‘通過暗管、滲坑、滲井等偷排污染物’，執(zhí)法部門便可根據(jù)實(shí)際情況，看違法者是否構(gòu)成犯罪，選擇行政或刑事拘留的處罰。
環(huán)保部門被賦權(quán)亦被監(jiān)督
新環(huán)保法賦予了環(huán)保部門查封、扣押的行政強(qiáng)制權(quán)。當(dāng)然，也對違法實(shí)施查封、扣押措施的行為設(shè)置了嚴(yán)格的問責(zé)條款。環(huán)保部環(huán)境監(jiān)察局行政執(zhí)法處罰處處長姬鋼表示，這也意味著環(huán)保部門首次有權(quán)給企業(yè)“貼封條”。
環(huán)保部制定的《實(shí)施環(huán)境保護(hù)查封、扣押暫行辦法》中，查封扣押的適用情形包括：非法排放、傾倒或者處置危險(xiǎn)廢物、含重金屬污染物等有毒害物質(zhì)；在飲用水水源保護(hù)區(qū)、自然保護(hù)區(qū)核心區(qū)非法排放、傾倒、處置污染物等。
“拿霧霾天氣來說，如果重污染天氣應(yīng)急預(yù)案啟動，要求某企業(yè)停產(chǎn)、限產(chǎn)30%，而企業(yè)未按要求執(zhí)行，環(huán)保部門就有權(quán)查封企業(yè)。”姬鋼表示。
新環(huán)保法還規(guī)定了環(huán)保部門可以對超標(biāo)超總量的環(huán)境違法行為采取限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治和停業(yè)關(guān)閉措施。
環(huán)保部制定的《環(huán)境保護(hù)限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治暫行辦法》，主要規(guī)定了限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治和停業(yè)關(guān)閉的適用情形，對調(diào)查取證、審批、決定、實(shí)施整改、解除、后督察等實(shí)施程序進(jìn)行了規(guī)范要求。
辦法擬明確：兩年內(nèi)因排放含重金屬、持久性有機(jī)污染物等有毒物質(zhì)超標(biāo)受過三次以上行政處罰，又實(shí)施前列行為的；造成重大或者特大污染事故的、被責(zé)令停產(chǎn)整治后擅自恢復(fù)生產(chǎn)等行為將被責(zé)令停業(yè)、關(guān)閉。
新環(huán)保法不僅加大了對企業(yè)的處罰力度，對環(huán)保部門依法行政也提出了新要求。
根據(jù)新環(huán)保法規(guī)定，相關(guān)環(huán)境監(jiān)管部門若有包庇環(huán)境違法行為，給不符合行政許可條件準(zhǔn)予行政許可等行為，其直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接負(fù)責(zé)人員將被給予記過，甚至撤職或開除處分，主要責(zé)任人可引咎辭職。
整改有過渡期
自今年4月新環(huán)保法經(jīng)十二屆全國人大常委會第八次會議表決通過至今，全國多地環(huán)保部門組織企業(yè)開展了對新環(huán)保法的學(xué)習(xí)活動，亦有相關(guān)行業(yè)協(xié)會自發(fā)組織對于學(xué)習(xí)新環(huán)保法。
但是，企業(yè)真的做好了迎接新環(huán)保法的準(zhǔn)備了嗎？
冶金工業(yè)規(guī)劃研究院高級工程師劉濤近日撰文指出，按照新環(huán)保法要求，目前沒有一家鋼鐵企業(yè)能夠完全實(shí)現(xiàn)達(dá)標(biāo)排放。
卓創(chuàng)資訊鋼鐵分析師劉新偉曾向媒體記者表示，目前鋼鐵企業(yè)對新環(huán)保法實(shí)施尚存在一定的僥幸心理，如果新環(huán)保法得到嚴(yán)格執(zhí)行，鋼鐵行業(yè)將受到極大影響，部分環(huán)保不達(dá)標(biāo)的企業(yè)甚至可能被淘汰。
1月1日即將實(shí)施的新環(huán)保法究竟在執(zhí)行效果上可能會有多嚴(yán)格？
中國政法大學(xué)教授王燦發(fā)告訴法治周末記者：“正常情況下，法律規(guī)定的，就是應(yīng)該執(zhí)行的。但是，如果馬上完全按照新環(huán)保法規(guī)定執(zhí)行，可能也會面臨很多的挑戰(zhàn)。”
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