前 言
美國對水安全的重視程度全球有目共睹。為應(yīng)對日益凸顯的水安全問題，美國近年來先后出臺(tái)了《2013—2018年水與發(fā)展戰(zhàn)略》《2014年／2015年／2016年水與發(fā)展戰(zhàn)略落實(shí)情況報(bào)告》《美國政府2017年全球水戰(zhàn)略》等文件。2020年，美國政府指出，充足、安全和可靠的水資源對提振美國經(jīng)濟(jì)、促進(jìn)社會(huì)和環(huán)境可持續(xù)發(fā)展以及改善人民福祉至關(guān)重要，必須以加強(qiáng)涉水部門間協(xié)調(diào)作為有力抓手，有效管理水資源、維護(hù)更新涉水基礎(chǔ)設(shè)施、保護(hù)水生態(tài)環(huán)境、提升技術(shù)支撐水平，全面保障美國國家水安全。在此背景下，時(shí)任總統(tǒng)特朗普于2020年10月親自簽發(fā)了《美國水資源管理和水基礎(chǔ)設(shè)施現(xiàn)代化行政令》（以下簡稱《行政令》），首次將水安全問題上升至《行政令》這一具有強(qiáng)制性文件的高度，也是首次針對涉水部門間協(xié)調(diào)提出明確要求。
《行政令》明確規(guī)定，美國政府2021—2025年期間將主要在提高供水安全性和抗旱能力、改善水環(huán)境水生態(tài)、重視水資源可持續(xù)利用、提升預(yù)測能力和水平等4個(gè)領(lǐng)域持續(xù)發(fā)力。同時(shí)，為整合現(xiàn)有涉水工作組，改善各涉水機(jī)構(gòu)水資源管理政策和措施的協(xié)調(diào)性，減少機(jī)構(gòu)間職責(zé)重復(fù)和沖突，決定成立“水資源機(jī)構(gòu)間次級(jí)內(nèi)閣”（以下簡稱“水內(nèi)閣”）。
水內(nèi)閣由美國內(nèi)政部部長和美國環(huán)境保護(hù)署署長共同擔(dān)任聯(lián)席主席，成員包括美國農(nóng)業(yè)部、商務(wù)部、能源部、美國陸軍工程師兵團(tuán)的高級(jí)官員。水內(nèi)閣將與白宮環(huán)境質(zhì)量委員會(huì)、管理和預(yù)算辦公室、科學(xué)和技術(shù)政策辦公室以及其他聯(lián)邦機(jī)構(gòu)的高級(jí)官員密切合作，共同處理涉水事務(wù)。《行政令》主要推進(jìn)的4個(gè)工作領(lǐng)域中均體現(xiàn)了部門協(xié)調(diào)這一宗旨。除在上述4個(gè)領(lǐng)域協(xié)調(diào)涉水事務(wù)外，水內(nèi)閣還將負(fù)責(zé)制定國家水資源戰(zhàn)略，支持和開發(fā)水領(lǐng)域的人才隊(duì)伍建設(shè)等工作。下面重點(diǎn)梳理分析4個(gè)領(lǐng)域的相關(guān)內(nèi)容。
PartⅠ
提高供水安全性和抗旱能力
根據(jù)氣象趨勢研究，美國政府預(yù)測干旱將變得更加頻繁、持續(xù)時(shí)間更長、影響更嚴(yán)重，持續(xù)干旱最終會(huì)迫使人類生產(chǎn)生活方式發(fā)生根本性變化。為減輕和應(yīng)對干旱影響，美國政府提出要從水庫大壩日常運(yùn)行維護(hù)及安全評(píng)估入手增加蓄水能力，關(guān)注科羅拉多流域持續(xù)干旱和灌溉農(nóng)業(yè)，落實(shí)“支持長期抗旱的優(yōu)先行動(dòng)”，加強(qiáng)各州、地方政府與農(nóng)民、牧場主和土地所有者之間的協(xié)調(diào)。
2019年7月31日，美國政府啟動(dòng)了“支持長期抗旱的優(yōu)先行動(dòng)”，圍繞數(shù)據(jù)收集和集成、加強(qiáng)關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施的干旱風(fēng)險(xiǎn)信息共享、提升抗旱規(guī)劃水平、協(xié)調(diào)抗旱活動(dòng)、利用市場化手段和技術(shù)手段提高用水效率等具體目標(biāo)，將當(dāng)前正在開展的40項(xiàng)余抗旱工作進(jìn)行了分類，主要做法如下。
（一）推動(dòng)20余個(gè)國家級(jí)機(jī)構(gòu)形成合力
推動(dòng)建立覆蓋國家安全、農(nóng)業(yè)、水資源、環(huán)境、經(jīng)濟(jì)、應(yīng)急管理等多方面的國家抗旱伙伴關(guān)系，由美國國防部、內(nèi)政部、農(nóng)業(yè)部、商務(wù)部、能源部、國土安全部、環(huán)境保護(hù)署、國家經(jīng)濟(jì)委員會(huì)、國家海洋和大氣管理局、國家航空航天局、聯(lián)邦緊急事務(wù)管理局等20余個(gè)國家級(jí)機(jī)構(gòu)組成，共同加強(qiáng)聯(lián)邦政府各機(jī)構(gòu)間協(xié)作，最大程度減少監(jiān)管成本，確保抗旱工作取得實(shí)效。
（二）加強(qiáng)研究提升抗旱規(guī)劃水平
要求各機(jī)構(gòu)加強(qiáng)相關(guān)研究，開展干旱災(zāi)害對生態(tài)系統(tǒng)的影響分析，進(jìn)行可用水量綜合評(píng)估，定量分析農(nóng)業(yè)用水和缺水情況，快速識(shí)別極端易受干旱影響的區(qū)域，定期舉辦全國性抗旱論壇，加強(qiáng)經(jīng)驗(yàn)交流等，從而準(zhǔn)確研判當(dāng)前干旱形勢，協(xié)助各州、地區(qū)和部落提高抗旱規(guī)劃水平。
（三）指導(dǎo)各地關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施應(yīng)對干旱
重點(diǎn)是落實(shí)2017年、2018年由國土安全部牽頭制定的《區(qū)域干旱指南》，根據(jù)該指南中有關(guān)干旱災(zāi)害對基礎(chǔ)設(shè)施潛在影響的分析，指導(dǎo)各地加強(qiáng)關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施抗旱工作。
（四）用市場化思路和技術(shù)創(chuàng)新手段提高用水效率要求各機(jī)構(gòu)支持推進(jìn)創(chuàng)新投資模式等市場化方法，提高用水和供水系統(tǒng)的靈活性和效率。同時(shí)，各機(jī)構(gòu)應(yīng)通過開展創(chuàng)新性研究和國際合作等方式，進(jìn)一步提高用水效率。
PartⅡ
改善水環(huán)境水生態(tài)
在改善水環(huán)境水生態(tài)方面，美國政府高度重視大湖區(qū)生態(tài)修復(fù)和保護(hù)工作，繼第一階段（2010—2014年）和第二階段（2015—2019年）之后，行政令明確要求實(shí)施環(huán)境保護(hù)署發(fā)布的“大湖區(qū)恢復(fù)計(jì)劃第三階段（2020—2024年）”“更新環(huán)境保護(hù)署的水質(zhì)交易政策以促進(jìn)基于市場的水質(zhì)改善機(jī)制”備忘錄。同時(shí)，《行政令》指出，要加強(qiáng)工作組成員機(jī)構(gòu)間的協(xié)調(diào)，以支持“密西西比河／墨西哥灣流域營養(yǎng)物質(zhì)減少計(jì)劃”“南佛羅里達(dá)州大沼澤地綜合恢復(fù)計(jì)劃”等。
大湖區(qū)除密歇根湖屬于美國之外，其他四湖均為加拿大和美國共有，屬于典型的跨界水體，其重要程度不言而喻。目前，美國將繼續(xù)推進(jìn)落實(shí)5個(gè)方面的工作，具體要點(diǎn)如下。
（一）強(qiáng)化重點(diǎn)污染區(qū)域監(jiān)管
一是開展生態(tài)恢復(fù)，減少污染區(qū)域面積。預(yù)計(jì)2021年年底之前將水牛河等5個(gè)河湖水域從重點(diǎn)污染水域名單中去除，將圣勞倫斯河等10個(gè)河湖水域作為下一個(gè)5年需要重點(diǎn)關(guān)注的污染水域。二是擴(kuò)大《魚類消耗安全指南》的使用范圍，幫助公眾以可持續(xù)、健康的方式利用和消耗大湖魚類資源，同時(shí)注重將本地傳統(tǒng)魚類知識(shí)納入該指南當(dāng)中。三是重視大湖區(qū)重點(diǎn)化學(xué)物質(zhì)的監(jiān)測，填補(bǔ)關(guān)鍵數(shù)據(jù)在監(jiān)測方面的空白。
（二）防控物種入侵
一是防止新物種入侵。加強(qiáng)大湖區(qū)各州的能力建設(shè)，使其能快速應(yīng)對新出現(xiàn)的物種入侵情況。加大風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估力度，鎖定存在入侵可能性的物種以及其可能的入侵和生存路徑。加強(qiáng)探測，利用環(huán)境ＤＮＡ等新技術(shù)嚴(yán)密監(jiān)測，防止新的入侵物種在大湖當(dāng)中繁殖。二是開展針對入侵物種控制的持續(xù)性研究，控制已有入侵物種的數(shù)量和種類。三是研發(fā)并改進(jìn)控制特定入侵物種的技術(shù)，將入侵物種探測和控制技術(shù)投入實(shí)際使用，如通過捕撈、建造有關(guān)設(shè)施等措施控制亞洲鯉魚的蔓延等。
（三）降低非點(diǎn)源污染對近岸的影響
一是相關(guān)機(jī)構(gòu)將重點(diǎn)關(guān)注有關(guān)農(nóng)場和河流，減少農(nóng)業(yè)化肥對近岸水質(zhì)的影響。二是鼓勵(lì)使用綠色基礎(chǔ)設(shè)施，減少未經(jīng)處理的廢水排放量，降低未經(jīng)處理徑流的流速，在徑流流入大湖之前過濾其中的沉淀物、過多的營養(yǎng)物質(zhì)、有毒污染物等。三是評(píng)價(jià)“五大湖水質(zhì)協(xié)議”中的營養(yǎng)物質(zhì)指標(biāo)，研究新的方法來預(yù)防有害藻華發(fā)生，提高非點(diǎn)源污染的控制效率。
（四）加強(qiáng)棲息地和物種保護(hù)通過當(dāng)?shù)睾蛥^(qū)域協(xié)同開展保護(hù)和監(jiān)測行動(dòng)，保護(hù)和恢復(fù)當(dāng)?shù)佤~類和野生動(dòng)物物種的棲息地，提高物種的健康水平以及應(yīng)對變化的適應(yīng)能力。
（五）推動(dòng)生態(tài)保護(hù)有關(guān)內(nèi)容納入主流教育課程
相關(guān)聯(lián)邦機(jī)構(gòu)將會(huì)同有關(guān)部門繼續(xù)為學(xué)前教育到高中階段在校學(xué)生提供大湖區(qū)生態(tài)系統(tǒng)教學(xué)內(nèi)容，并在公園、博物館、動(dòng)物園等固定或流動(dòng)地點(diǎn)開設(shè)相關(guān)知識(shí)普及活動(dòng)和課程。相關(guān)機(jī)構(gòu)將繼續(xù)支持針對青年開展大湖區(qū)生態(tài)有關(guān)教學(xué)和教育內(nèi)容，并促使有關(guān)內(nèi)容被納入主要教育課程中。
PartⅢ
重視水資源可持續(xù)利用
有關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，美國每天廢水排放量達(dá)到3400億加侖（1加侖＝3.758升），排放來源包括市政用水、工業(yè)產(chǎn)生的廢水、冷卻用水、農(nóng)業(yè)徑流等，而回用水占美國用水需求的比例只有不到1%。美國政府指出，在氣候變化影響下，全力保證供水的長期可持續(xù)性和穩(wěn)定性，是保障美國水安全的重要舉措，而水資源的可持續(xù)和循環(huán)利用是關(guān)鍵一環(huán)。因此，美國政府提出，聯(lián)邦涉水機(jī)構(gòu)、各州政府、學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)和私營部門要整合資源、開發(fā)技術(shù)、制定有針對性的措施，共同發(fā)掘水資源循環(huán)利用的潛力。
（一）增強(qiáng)政策協(xié)調(diào)性
一是在環(huán)境保護(hù)署、水回用協(xié)會(huì)等機(jī)構(gòu)已開展工作的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步整編、整合現(xiàn)有水回用政策文件及相關(guān)措施。二是環(huán)境保護(hù)署牽頭組織成立有關(guān)水回用的論壇，為各州分享信息和交流經(jīng)驗(yàn)提供平臺(tái)。三是計(jì)劃發(fā)布一項(xiàng)新的許可證，旨在符合環(huán)境影響評(píng)估有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)前提下加快對建造部分水回用設(shè)施的審批速度。
（二）系統(tǒng)開展水回用研究
一是計(jì)劃制定全國水回用研究戰(zhàn)略，根據(jù)回用水的來源和用途，列出未來水回用研究的重點(diǎn)方向，從而為水回用提供基礎(chǔ)理論支撐。二是考慮到地下水回補(bǔ)是補(bǔ)充用水的重要來源，且目前相關(guān)研究對于地下水回補(bǔ)如何實(shí)施、如何管理等存在諸多不一致，因此計(jì)劃開展地下含水層儲(chǔ)水能力和回補(bǔ)情況研究，厘清地下水儲(chǔ)量和回補(bǔ)措施現(xiàn)狀，實(shí)現(xiàn)地下水保護(hù)和可持續(xù)利用。三是開展聯(lián)邦小型企業(yè)創(chuàng)新研究項(xiàng)目，研發(fā)水回用新技術(shù)并評(píng)估由其資助的所有水回用項(xiàng)目，尋找技術(shù)短板，尋求水回用技術(shù)的突破。
（三）進(jìn)行資金整合、拓展融資渠道
分析聯(lián)邦機(jī)構(gòu)與水回用有關(guān)的資金來源，通過部門間協(xié)商等方式協(xié)助各機(jī)構(gòu)梳理資金使用的目的和具體流程，進(jìn)行資金整合，合理使用資金。同時(shí)，進(jìn)一步拓展農(nóng)業(yè)部面向水與廢水基礎(chǔ)設(shè)施的項(xiàng)目，特別是能夠促進(jìn)水資源節(jié)約和再利用的融資機(jī)會(huì)和渠道。為農(nóng)村和農(nóng)民提供資金支持，增強(qiáng)其對水回用的認(rèn)識(shí)和意識(shí)，不斷拓展水回用的潛力和機(jī)會(huì)。
（四）強(qiáng)化能力培養(yǎng)和人才隊(duì)伍建設(shè)為適應(yīng)未來水回用領(lǐng)域更加多樣、更加嚴(yán)格的要求，美國政府進(jìn)行了實(shí)踐和制度層面的探索。實(shí)踐方面，對當(dāng)?shù)亻_展的水回用項(xiàng)目提供支持，面向當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)開展有針對性的培訓(xùn)，提升當(dāng)?shù)卦谒赜眉夹g(shù)、管理、財(cái)務(wù)等方面的能力。制度方面，為廣泛吸納復(fù)合型專業(yè)型涉水從業(yè)人員，與教育部協(xié)作開展技能培訓(xùn)，環(huán)境保護(hù)署于2020年9月發(fā)布了《美國水行業(yè)從業(yè)人員倡議文件》。
PartⅣ
提升預(yù)測能力和水平
《行政令》指出，美國要通過多部門統(tǒng)籌制定研究計(jì)劃等手段，力求確保美國在涉水科學(xué)技術(shù)方面保持全球領(lǐng)先地位，主要涉及天氣研究和預(yù)報(bào)、地理空間數(shù)據(jù)采集與處理、水資源可用性預(yù)測等。美國政府一向重視水資源可用性預(yù)測，特朗普曾于2018年10月19日簽署了《關(guān)于促進(jìn)西部可靠供水和輸送的總統(tǒng)備忘錄》（以下簡稱《總統(tǒng)備忘錄》）。《總統(tǒng)備忘錄》第3部分“改進(jìn)水資源可用性預(yù)測”明確提出，要落實(shí)《安全水法案》《天氣研究和預(yù)報(bào)創(chuàng)新法案2017》等，不斷提升預(yù)測能力和水平，具體有以下幾點(diǎn)做法。（一）組織水資源管理者和專家定期研討
為落實(shí)《總統(tǒng)備忘錄》，國家海洋和大氣管理局、地質(zhì)調(diào)查局、墾務(wù)局三家機(jī)構(gòu)于2018年11月組織能源部、美國陸軍工程師兵團(tuán)、阿拉巴馬大學(xué)、北卡羅來納大學(xué)等機(jī)構(gòu)的水資源管理人員和專家召開了兩次會(huì)議，確定了“聯(lián)邦政府改善水資源可用性預(yù)測行動(dòng)計(jì)劃”的主要目標(biāo)。未來，相關(guān)機(jī)構(gòu)還會(huì)組織管理者和專家定期召開會(huì)議，共同商討如何更好地落實(shí)該行動(dòng)計(jì)劃。
（二）聯(lián)合開展研究支撐水資源管理
美國多家機(jī)構(gòu)綜合考慮地表水和地下水、水量和水質(zhì)等要素，聯(lián)合開展模型構(gòu)建、預(yù)測工具改進(jìn)等工作，合力支撐水資源管理相關(guān)決策。例如，國家海洋和大氣管理局、美國地質(zhì)調(diào)查局共同開展試點(diǎn)項(xiàng)目，對美國西部流域水文情勢進(jìn)行評(píng)價(jià)及精準(zhǔn)預(yù)測；美國地質(zhì)調(diào)查局等部門將持續(xù)開展合作，研發(fā)改進(jìn)下一代水文觀測系統(tǒng)，提高水量、水質(zhì)實(shí)時(shí)數(shù)據(jù)的可靠性，提供流量、蒸散發(fā)、積雪、土壤濕度、水質(zhì)、泥沙沉積與輸送等定量信息，為水資源管理決策提供有力支撐；美國能源部重視水－能源紐帶關(guān)系，會(huì)同農(nóng)業(yè)部等用水部門開展數(shù)值模擬等工作，預(yù)測影響供水可靠性和發(fā)電設(shè)施穩(wěn)定性的因素，為確保能源、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境安全奠定基礎(chǔ)。
（三）開展全國以及地區(qū)可用水量評(píng)估
《安全水法案》要求美國地質(zhì)調(diào)查局開展全國可用水量及用水情況評(píng)估工作。美國地質(zhì)調(diào)查局在全國水資源普查工作基礎(chǔ)上開展可用水量綜合評(píng)估，為水資源管理者提供需水量供水量、可用水量長期變化趨勢、季節(jié)性及十年期可用水量等信息的預(yù)測，從而支撐水資源管理工作。
從《行政令》的核心內(nèi)容、4個(gè)領(lǐng)域的重點(diǎn)工作及對策措施可以看出，美國國家水安全戰(zhàn)略更多關(guān)注的是用水安全，未來5年將主要在提高供水安全性和抗旱能力、改善水環(huán)境水生態(tài)、重視水資源可持續(xù)利用、提升預(yù)測能力和水平等4個(gè)領(lǐng)域持續(xù)發(fā)力。究其背后原因，同我國一樣，美國也存在水資源時(shí)空分布不均的問題，特別是西部地區(qū)干旱缺水，水資源供需矛盾十分突出，缺水已經(jīng)成為制約經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的瓶頸問題。2021年8月16日，美國聯(lián)邦政府首次宣布科羅拉多河進(jìn)入缺水狀態(tài)，受持續(xù)干旱影響，科羅拉多河上由胡佛大壩攔蓄而成的美國最大水庫米德湖水庫水位降至前所未有的低點(diǎn)，目前已進(jìn)入一級(jí)缺水狀態(tài)。美國灌溉局8月16日發(fā)布聲明表示，將由此啟動(dòng)一級(jí)供水管制措施，自2022年1月1日起，米德湖水庫將減少1922年水資源分配協(xié)議中規(guī)定的對下游不同地區(qū)的供水量，其中亞利桑那州配額將減少18%，內(nèi)華達(dá)州減少7%，墨西哥也從米德湖取水，該國年度分配量將減少5%。
PartⅤ
結(jié)語
聚焦國內(nèi)，在黨中央、國務(wù)院的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)下，新中國成立70多年來水利發(fā)展取得了重大歷史性成就。當(dāng)前，我國水利發(fā)展已經(jīng)站到了新的起點(diǎn)，這就要求我們把著力點(diǎn)轉(zhuǎn)向提升發(fā)展質(zhì)量。為此，水利部黨組對表對標(biāo)習(xí)近平總書記重要講話精神，把握黨和國家事業(yè)發(fā)展大勢大局和水利行業(yè)發(fā)展規(guī)律，提出要提升水旱災(zāi)害防御能力、水資源集約節(jié)約利用能力、水資源優(yōu)化配置能力和大江大河大湖生態(tài)保護(hù)治理能力。
特朗普行政令的核心內(nèi)容與我國新階段水利高質(zhì)量發(fā)展要求的“四種能力”有諸多契合之處，目的都是應(yīng)對挑戰(zhàn)、有效化解矛盾，為國家提供水安全保障。未來，我們應(yīng)繼續(xù)堅(jiān)持系統(tǒng)思維，堅(jiān)持全國一盤棋，進(jìn)一步加強(qiáng)涉水部門間協(xié)調(diào)，抓好水利部黨組提出的新階段水利高質(zhì)量發(fā)展的6條實(shí)施路徑，為全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國家提供有力的水安全保障。
來源：水利發(fā)展研究
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