水利部關(guān)于推進水利基礎(chǔ)設(shè)施政府和社會資本合作（PPP）模式發(fā)展的指導(dǎo)意見
水規(guī)計〔2022〕239號
部機關(guān)各司局，部直屬各單位，各省、自治區(qū)、直轄市水利（水務(wù)）廳（局），各計劃單列市水利（水務(wù)）局，新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團水利局：
為貫徹落實黨中央、國務(wù)院決策部署，加大水利投融資創(chuàng)新力度，積極推進水利基礎(chǔ)設(shè)施政府和社會資本合作（PPP）模式發(fā)展，擴大水利投資來源渠道，加快構(gòu)建現(xiàn)代化水利基礎(chǔ)設(shè)施體系，提出以下意見。
一、總體要求 （一）指導(dǎo)思想
以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)，貫徹落實中央經(jīng)濟工作會議、中央財經(jīng)委員會第十一次會議精神，完整、準(zhǔn)確、全面貫徹新發(fā)展理念，積極踐行“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”治水思路，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，更好發(fā)揮政府作用，深化水利投融資改革，積極引導(dǎo)各類社會資本參與水利建設(shè)運營，拓寬水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)長期資金籌措渠道，推進現(xiàn)代化水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，推動新階段水利高質(zhì)量發(fā)展，為全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家提供有力的水安全保障。
（二）基本原則
堅持政府主導(dǎo)、市場運作。發(fā)揮政府規(guī)劃引領(lǐng)作用，科學(xué)謀劃水利發(fā)展重點領(lǐng)域、項目安排。遵循市場規(guī)律，完善市場規(guī)則，建立政府與社會資本利益共享、風(fēng)險共擔(dān)及長期合作關(guān)系。
堅持效益導(dǎo)向、分類施策。根據(jù)不同類型水利項目的功能屬性、投資規(guī)模、收益能力、運營管理等特性，加強政策支持和監(jiān)管服務(wù)，實現(xiàn)水利PPP項目更好更快發(fā)展。
堅持改革創(chuàng)新、協(xié)同推進。加強水資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度、水利工程產(chǎn)權(quán)制度、水價形成機制、水生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制等改革協(xié)同，創(chuàng)新體制機制和投融資模式，暢通社會資本參與渠道，完善社會資本投入的合理回報機制，激發(fā)社會資本的投資活力和創(chuàng)新動力。
堅持規(guī)范發(fā)展、陽光運行。立足項目全生命周期，健全社會資本參與水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)運營長效機制，堅持公開、公平、公正，依法管理、規(guī)范管理，實現(xiàn)經(jīng)濟效益、社會效益、生態(tài)效益、安全效益相統(tǒng)一。
二、主要領(lǐng)域 （三）國家水網(wǎng)重大工程。以自然河湖水系、重大引調(diào)水工程和骨干輸配水通道為綱，以區(qū)域河湖水系連通工程和供水渠道為目，以具有控制性功能的水資源調(diào)蓄工程為結(jié)，加快實施國家水網(wǎng)，協(xié)同推進省級水網(wǎng)建設(shè)，統(tǒng)籌已建工程提質(zhì)增效和新建工程效益，全面增強我國水資源統(tǒng)籌調(diào)配能力、供水保障能力、戰(zhàn)略儲備能力。
（四）水資源集約節(jié)約利用。堅持節(jié)水優(yōu)先方針，推進實施一批節(jié)水項目。以糧食生產(chǎn)功能區(qū)、重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)保護區(qū)和特色農(nóng)產(chǎn)品優(yōu)勢區(qū)為重點，在水土資源條件適宜地區(qū)建設(shè)一批現(xiàn)代化灌區(qū)。推進大中型灌區(qū)續(xù)建配套與現(xiàn)代化改造，推動完善渠首水源工程、骨干渠系、計量監(jiān)測等設(shè)施，開展數(shù)字灌區(qū)建設(shè)。
（五）農(nóng)村供水工程建設(shè)。聚焦民生改善和鄉(xiāng)村振興，優(yōu)化農(nóng)村供水水源及工程布局，推動農(nóng)村規(guī)模化供水工程建設(shè)。具備條件的地區(qū)，推動城鎮(zhèn)管網(wǎng)向農(nóng)村地區(qū)延伸，逐步實現(xiàn)城鄉(xiāng)供水一體化。牧區(qū)、山區(qū)、偏遠地區(qū)等不具備規(guī)模化供水條件的地區(qū)，推進實施一批小型供水工程標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)和改造，提高自來水普及率。
（六）流域防洪工程體系建設(shè)。推進江河控制性工程、水庫水閘除險加固與運行管護、蓄滯洪區(qū)建設(shè)，提高洪水調(diào)蓄能力。實施大江大河大湖干流堤防建設(shè)和河道整治，加強主要支流和中小河流治理，提高河道泄洪能力。
（七）河湖生態(tài)保護修復(fù)。堅持山水林田湖草沙一體化保護和治理，實施母親河復(fù)蘇行動，加強河湖生態(tài)治理修復(fù)；以長江、黃河上中游和東北黑土區(qū)等水土流失區(qū)域為重點，實施國家水土保持重點工程，因地制宜推進生態(tài)清潔小流域建設(shè)和小水電綠色改造；深入推進地下水超采綜合治理，維護河湖健康生命，讓越來越多的流域重現(xiàn)生機。
（八）智慧水利建設(shè)。加快建設(shè)數(shù)字孿生流域、數(shù)字孿生水利工程，構(gòu)建天、空、地一體化水利感知網(wǎng)和數(shù)字化場景，實現(xiàn)數(shù)字孿生流域多維度、多時空尺度的智慧化模擬，實現(xiàn)預(yù)報、預(yù)警、預(yù)演、預(yù)案功能，提高水利數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化、智能化管理水平。
三、合作方式 （九）分類選擇合作模式。針對水利項目公益性強、投資規(guī)模大、建設(shè)周期長、投資回報率低的特點，結(jié)合項目實際情況，通過特許經(jīng)營、購買服務(wù)、股權(quán)合作等方式，靈活采用建設(shè)—運營—移交（BOT）、建設(shè)—擁有—運營—移交（BOOT）、建設(shè)—擁有—運營（BOO）、移交—運營—移交（TOT）等模式推進水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)運營。
（十）綜合利用水利樞紐。在確保項目完整性和公益性功能發(fā)揮的前提下，可結(jié)合項目實際情況，合理劃分工程模塊，根據(jù)各模塊的主要功能和投資收益水平，采用適宜的合作方式。對水庫大壩建設(shè)等涉及防洪的公益性模塊，事關(guān)公共安全和公眾利益，應(yīng)以政府為主投資建設(shè)和運營管理；對水力發(fā)電、供水等經(jīng)營性模塊，可引入社會資本投資建設(shè)運營，落實水價、電價等政策，政府和社會資本按照出資比例依法享有權(quán)益。
（十一）供水、灌溉類項目。對于重點水源和引調(diào)水工程，通過向下游水廠等產(chǎn)業(yè)鏈延伸、合理確定供水價格等措施，保證社會資本合理收益。對于城鄉(xiāng)供水一體化項目，可以縣域為基本單元，統(tǒng)一供水設(shè)施運行服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，推廣城鄉(xiāng)供水同城、同網(wǎng)、同質(zhì)、同價、同管理；對于分散式中小型供水工程，探索以大帶小、整體打包，引入專業(yè)化供水企業(yè)或規(guī)模較大的水廠建設(shè)運營管理。對于大中型灌區(qū)建設(shè)和節(jié)水改造，應(yīng)合理劃分骨干工程、田間工程和供水單元，完善計量設(shè)施，積極引入社會資本參與投資運營，鼓勵農(nóng)民用水合作組織等受益主體投資入股。水費收入能夠完全覆蓋投資成本的項目，應(yīng)采用“使用者付費”模式；水費收入不足以完全覆蓋投資成本的項目，可采用“使用者付費+可行性缺口補貼”模式；也可根據(jù)項目實際情況，在一定期限內(nèi)采用“使用者付費+可行性缺口補貼”模式，逐步過渡到“使用者付費”模式，確保工程良性運行。
（十二）防洪治理、水生態(tài)修復(fù)類項目。對于河道治理、蓄滯洪區(qū)建設(shè)、水庫水閘除險加固等防洪治理項目和河湖生態(tài)治理保護、水土保持、小水電綠色改造等水生態(tài)修復(fù)項目，在加大政府投入的同時，充分利用水土資源條件，鼓勵通過資產(chǎn)資源匹配、其他收益項目打捆、運行管護購買服務(wù)等方式，吸引社會資本參與建設(shè)運營，提高政府投資效率和工程管理水平，有效降低工程運行維護成本。對于智慧水利建設(shè)，可采取政府購買服務(wù)、政府授權(quán)企業(yè)投資運營等方式，調(diào)動社會資本參與建設(shè)運維的積極性。
四、重點工作 （十三）深化項目前期論證工作。地方各級水行政主管部門根據(jù)水利相關(guān)規(guī)劃，篩選潛在PPP項目，形成重點推介水利PPP項目清單，強化信息公開和投融資合作對接，引導(dǎo)社會資本參與項目策劃、前期論證。重大水利工程前期工作技術(shù)復(fù)雜、不確定性因素多、周期長，原則上由水行政主管部門商有關(guān)部門組織開展，鼓勵社會資本參與。對于中小型水利工程，鼓勵社會資本在水行政主管部門指導(dǎo)下開展項目前期論證工作。
（十四）科學(xué)編制項目實施方案。對擬采用PPP模式推進的水利項目，依據(jù)有關(guān)規(guī)定在項目可行性研究報告或項目申請報告中一并編制或單獨編制項目實施方案，明確經(jīng)濟技術(shù)指標(biāo)、經(jīng)營服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、投資概算構(gòu)成、投資回報方式、價格確定及調(diào)價方式、財政補貼等事項。
（十五）嚴(yán)格履行審核決策程序。按程序通過立項的水利PPP項目，及時將項目實施方案報地方政府或經(jīng)授權(quán)的主管部門審核審批，并按要求開展物有所值評價、財政承受能力論證。項目實施方案應(yīng)與經(jīng)批準(zhǔn)的可行性研究報告、核準(zhǔn)文件、備案信息保持一致。
（十六）擇優(yōu)選擇社會資本方。實施方案通過審核審批的水利PPP項目，及時向社會發(fā)布項目公告和有關(guān)信息，組織編制招標(biāo)文件、合同文本。按照招投標(biāo)有關(guān)規(guī)定，公平擇優(yōu)選擇具有相應(yīng)管理經(jīng)驗、專業(yè)能力、融資實力及信用狀況良好的社會資本作為合作伙伴。
（十七）依法合規(guī)組建項目法人。水利PPP項目由政府或其授權(quán)部門和社會資本方根據(jù)投資比例協(xié)商共同組建項目法人，完善項目法人治理結(jié)構(gòu)，落實項目法人職責(zé)，簽訂投資、建設(shè)、運營合同文件。合同簽訂前，要對項目可能產(chǎn)生的政策風(fēng)險、商業(yè)風(fēng)險、環(huán)境風(fēng)險、法律風(fēng)險等進行充分論證，征求政府相關(guān)部門、法律咨詢機構(gòu)和社會資本方的意見，明確項目合同各方權(quán)利義務(wù)，建立激勵約束機制，健全糾紛解決和風(fēng)險防范機制。
（十八）加強項目建設(shè)運營管理。各級水行政主管部門要針對水利PPP項目的特點，制定完善建設(shè)運營監(jiān)管制度，切實強化監(jiān)管，確保工程質(zhì)量、安全和功能效益發(fā)揮。項目法人要健全企業(yè)管理制度，完善質(zhì)量控制安全管理體系和工程維修養(yǎng)護機制，保障工程穩(wěn)定運行，依法承擔(dān)防洪、抗旱、水資源節(jié)約保護等責(zé)任，確保全面履行合同義務(wù)。
（十九）健全績效評價和退出機制。在項目合同中明確績效評價標(biāo)準(zhǔn)，定期對項目運營管理開展績效評價。合作期內(nèi)，如遇不可抗力或違約事件導(dǎo)致項目提前終止時，要及時做好項目移交接管，保障項目設(shè)施持續(xù)運行，保證公共利益不受侵害。合作期滿后，要按照合同約定的移交形式、移交內(nèi)容和移交標(biāo)準(zhǔn)及時組織開展項目驗收、資產(chǎn)交割等工作，妥善做好項目移交，確保工程持續(xù)安全運行。
五、政策支持 （二十）加大政府投資引導(dǎo)力度。各級水行政主管部門要積極商發(fā)展改革、財政部門，充分發(fā)揮政府投資的引導(dǎo)和帶動作用，采取直接投資、投資補助、資本金注入、財政貼息、以獎代補、先建后補等多種方式，支持社會資本參與水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)運營。
（二十一）推動建立合理回報機制。建立健全有利于促進水資源節(jié)約和水利工程良好運行、與投融資體制相適應(yīng)的水利工程水價形成機制，科學(xué)核定定價成本，合理確定盈利水平，鼓勵有條件的地區(qū)實行供需雙方協(xié)商定價。積極推動供需雙方在項目前期工作階段簽訂框架協(xié)議，約定意向價格。加快推進用水權(quán)改革，支持社會資本通過參與節(jié)水供水工程建設(shè)運營，轉(zhuǎn)讓節(jié)約的水權(quán)獲得合理收益。
六、服務(wù)監(jiān)督 （二十二）做好項目服務(wù)。按照“放管服”改革的要求，建立健全社會資本投融資合作對接機制，在確保工程質(zhì)量安全的前提下，優(yōu)化水利PPP項目審查審批流程，加快審查審批進度，持續(xù)提升社會資本參與水利基礎(chǔ)設(shè)施投資和建設(shè)的便利度。
（二十三）加強政府監(jiān)管。各級水行政主管部門要依法依規(guī)加強水利PPP項目的監(jiān)管，著重強化對合作雙方誠信履約、項目法人履職盡責(zé)等方面的監(jiān)督，促進水利PPP項目規(guī)范發(fā)展、陽光運行。對于社會資本方直接參與工程設(shè)計、施工、監(jiān)理的，要對參建單位資質(zhì)、合同訂立、工程價款等進行嚴(yán)格監(jiān)督。
（二十四）接受公眾監(jiān)督。依法披露水利PPP項目信息，保障公眾知情權(quán)，確保項目實施公開透明、有序推進。健全公眾參與監(jiān)督機制，注重發(fā)揮輿論監(jiān)督作用，督促社會資本履行企業(yè)社會責(zé)任，嚴(yán)格按照約定保質(zhì)保量提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，維護公眾利益。
七、保障措施 （二十五）加強組織領(lǐng)導(dǎo)。各級水行政主管部門要充分認(rèn)識引導(dǎo)社會資本參與水利建設(shè)運營、拓寬水利投資渠道的重要作用，健全工作機制，加強與發(fā)展改革、財政等部門的溝通協(xié)調(diào)，共同推動各項工作落實到位。要結(jié)合本地區(qū)實際，細化實化推進社會資本參與水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)運營的政策措施。
（二十六）強化跟蹤監(jiān)測。省級水行政主管部門要建立健全跟蹤監(jiān)測機制，開展水利PPP項目跟蹤問效和監(jiān)測評估，動態(tài)掌握社會資本參與水利建設(shè)運營情況，及時發(fā)現(xiàn)、研究和解決重點難點問題。組織開展水利PPP項目實施后評價，通過第三方評估等方式，評價社會資本的參與程度和工作落實情況，推動有關(guān)政策不斷健全完善、落地見效。
（二十七）做好宣傳推廣。省級水行政主管部門要加強水利PPP項目有關(guān)政策法規(guī)、操作規(guī)則和管理要求的培訓(xùn)，做好政策宣傳解讀，引導(dǎo)好市場預(yù)期，增強市場信心，及時總結(jié)推廣典型經(jīng)驗和成功案例，營造社會資本參與水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)運營的良好氛圍。
水利部
2022年5月31日
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