水資源是制約我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的瓶頸。開展區(qū)域再生水循環(huán)利用是緩解水資源供需矛盾的有效措施，是貫徹落實(shí)黨中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于污水資源化決策部署的重要舉措。
按照生態(tài)環(huán)境部等四部門聯(lián)合印發(fā)的《區(qū)域再生水循環(huán)利用試點(diǎn)實(shí)施方案》（以下簡(jiǎn)稱《實(shí)施方案》）要求，近日，生態(tài)環(huán)境部聯(lián)合發(fā)展改革委、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、水利部印發(fā)了《關(guān)于公布2022年區(qū)域再生水循環(huán)利用試點(diǎn)城市名單的通知》（環(huán)辦水體函〔2022〕502號(hào)），明確了首批納入?yún)^(qū)域再生水循環(huán)利用試點(diǎn)范圍的19個(gè)城市。這項(xiàng)試點(diǎn)工作對(duì)于提高缺水地區(qū)再生水利用能力、緩解水資源供需矛盾、引領(lǐng)我國(guó)各地挖掘污水資源化利用潛力具有重要意義。
區(qū)域再生水循環(huán)利用是指達(dá)標(biāo)排放的尾水經(jīng)人工濕地水質(zhì)凈化工程等生態(tài)措施進(jìn)一步改善后，在一定區(qū)域統(tǒng)籌用于生產(chǎn)、生態(tài)、生活的污水資源化利用模式。與污水資源化利用的常規(guī)做法相比，區(qū)域再生水循環(huán)利用試點(diǎn)更加強(qiáng)調(diào)區(qū)域統(tǒng)籌、生態(tài)凈化、調(diào)蓄利用，綜合效益更加顯著，對(duì)于推動(dòng)缺水地區(qū)探索協(xié)同推進(jìn)降碳減污擴(kuò)綠增長(zhǎng)的水生態(tài)環(huán)境保護(hù)新路徑具有重要意義。
一、水資源已經(jīng)成為我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的瓶頸 人多水少、水資源時(shí)空分布不均，與經(jīng)濟(jì)要素之間不適配是我國(guó)基本水情。我國(guó)水資源總量雖然較大，但人均水資源量只有世界平均水平的四分之一，是全球13個(gè)人均水資源量最匱乏的國(guó)家之一。隨著人口數(shù)量的不斷增加，人均水資源量還將繼續(xù)降低。我國(guó)水資源的特點(diǎn)使水資源短缺問題更加突出。特點(diǎn)之一是年均水資源量差別較大。近20年來，水資源量最多的是2010年，比常年值偏多11.5％；最少的是2011年，比常年值偏少16.1％，也是1956年以來最少的一年。一般認(rèn)為，隨著氣候變暖等因素的影響，水資源的年均變化還將進(jìn)一步加大。另一個(gè)特點(diǎn)是南北分布嚴(yán)重不均，與土地資源、人口的空間分布不相匹配。在全國(guó)十個(gè)水資源片區(qū)中，北方六區(qū)（松花江、遼河、海河、黃河和淮河５大流域以及西北諸河）的水資源量?jī)H占全國(guó)的16.7％，但土地和耕地卻遠(yuǎn)高于南方四區(qū)。
水資源已經(jīng)成為制約我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的瓶頸。我國(guó)從“十二五”開始施行“最嚴(yán)格的水資源管理制度”，劃定用水紅線，控制用水量增長(zhǎng)，2021年用水量控制在5920億立方米，與2012年的6131億立方米相比，總用水量實(shí)現(xiàn)了零增長(zhǎng)。這一成績(jī)主要來源于工業(yè)節(jié)水。2012年到2021年，工業(yè)用水量由1379億立方米下降到1050億立方米，農(nóng)業(yè)灌溉一直維持在3700億立方米左右，生活用水由740億立方米增長(zhǎng)到910億立方米。其中，萬元工業(yè)增加值用水量由65立方米降低到28立方米，京津冀地區(qū)已經(jīng)接近10立方米，提前十年達(dá)到了《全國(guó)水資源綜合規(guī)劃》提出的2030年目標(biāo)。與此同時(shí)，還要看到，2021年全國(guó)規(guī)模以上工業(yè)用水重復(fù)利用率達(dá)到92.9%，節(jié)水水平已經(jīng)遠(yuǎn)超發(fā)達(dá)國(guó)家，工業(yè)領(lǐng)域節(jié)水潛力已經(jīng)不大，而工業(yè)進(jìn)一步增長(zhǎng)、城鎮(zhèn)化率穩(wěn)步提升、糧食穩(wěn)產(chǎn)高產(chǎn)、生態(tài)環(huán)境持續(xù)改善等各領(lǐng)域用水需求持續(xù)上升，水資源供需矛盾亟待破解。有鑒于此，我國(guó)對(duì)黃河、淮河、海河等缺水流域提出了“以水定城、以水定地、以水定人、以水定產(chǎn)”，建立水資源剛性約束制度。
二、污水再生利用是突破水資源瓶頸的重要途徑 縱觀解決水資源緊缺問題的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，包括污水再生利用在內(nèi)的非常規(guī)水資源開發(fā)利用是根本途徑，以色列、新加坡、澳大利亞、南非、納米比亞等缺水國(guó)家都是開發(fā)利用非常規(guī)水資源的典范。
以色列60%國(guó)土是沙漠，其余部分屬于半干旱地區(qū)，年降水量435毫米，2017年人均水資源降低到214立方米，水資源極度匱乏，不足我國(guó)的十分之一。但是，以色列政府2013年10月宣布全國(guó)用水不再受天氣制約，水安全問題已經(jīng)徹底解決，其根本途徑就是污水再生利用和海水淡化等非常規(guī)水資源的開發(fā)。從上世紀(jì)九十年代開始，以色列建設(shè)了大量污水再生、輸配、儲(chǔ)存、利用設(shè)施，目前污水再生利用率超過90%，下一步擬全部再生利用。以色列再生水90%用于農(nóng)業(yè)灌溉，支撐起現(xiàn)代高效農(nóng)業(yè)，除了自給自足，還成為農(nóng)產(chǎn)品出口國(guó)。
以色列通過開發(fā)非常規(guī)水資源成功解決了水安全問題，我國(guó)北方許多地區(qū)年降水量、人均水資源量均低于以色列，這些地區(qū)應(yīng)借鑒以色列污水資源化成功經(jīng)驗(yàn)，開發(fā)非常規(guī)水資源，解決當(dāng)?shù)厝彼畣栴}。
美國(guó)人均水資源量是我國(guó)的四倍多，西部嚴(yán)重缺水，有限的水資源主要用于農(nóng)業(yè)灌溉。2014年，美國(guó)國(guó)會(huì)認(rèn)為單純通過提高用水效率無法滿足糧食安全和經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長(zhǎng)的需要，預(yù)計(jì)2025年將有超過40個(gè)州面臨缺水狀態(tài)，責(zé)成聯(lián)邦政府采取措施應(yīng)對(duì)水危機(jī)。2019年，聯(lián)邦政府宣布實(shí)施國(guó)家水回用行動(dòng)計(jì)劃，以保障美國(guó)水安全以及水資源的可持續(xù)性和韌性為目標(biāo)，全面規(guī)劃并實(shí)施包括市政污水等六大方向的收集、再生與回用，確定了200個(gè)行動(dòng)目標(biāo)，組織28個(gè)各方獨(dú)立責(zé)任人、80個(gè)合作機(jī)構(gòu)開展11個(gè)戰(zhàn)略主題、37個(gè)具體行動(dòng)，同時(shí)成立了跨部門工作組，統(tǒng)一協(xié)調(diào)各方。
我國(guó)水資源總量及特征與美國(guó)有相似之處，兩國(guó)也都有通過大規(guī)模跨流域調(diào)水應(yīng)對(duì)缺水的實(shí)踐，但都沒有解決水資源緊缺問題。因此，我國(guó)應(yīng)當(dāng)借鑒美國(guó)做法，系統(tǒng)謀劃、全面開展污水再生利用，突破水資源瓶頸，支撐經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展。
三、把握好區(qū)域再生水循環(huán)利用的幾個(gè)關(guān)鍵 一是著力拓寬再生水綜合利用的渠道。污水再生利用的方向包括農(nóng)業(yè)灌溉、工業(yè)利用、市政雜用以及生態(tài)環(huán)境等方面。以色列是目前公認(rèn)污水再生利用最成功的國(guó)家，90％的再生水用于農(nóng)業(yè)灌溉，超過灌溉用水量的60％。為實(shí)現(xiàn)90％的利用率，以色列建設(shè)了共計(jì)200多座、總庫(kù)容超過２億m3的再生水水庫(kù)，敷設(shè)了從水庫(kù)到灌溉點(diǎn)的再生水輸配管道，覆蓋了絕大部分國(guó)土。污水再生利用的第二個(gè)方向應(yīng)是熱電及工業(yè)大戶的冷卻水，用量較大，用水點(diǎn)集中，管道敷設(shè)難度小。如果將再生水用于市政雜用，用水量小且分散，再生水沿城市建成區(qū)逆向擴(kuò)散，缺少儲(chǔ)存設(shè)施用地和輸配管線路由，利用難度較大。生態(tài)環(huán)境補(bǔ)水方向可以作為接受剩余再生水的備用渠道。試點(diǎn)城市可以借鑒以色列的經(jīng)驗(yàn)，選擇需求大、基礎(chǔ)好、綜合效益明顯的用途作為再生水利用的重點(diǎn)方向，系統(tǒng)規(guī)劃建設(shè)相關(guān)設(shè)施。
二是牢牢守住風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估管控的關(guān)口。首先，做好源頭管控。我國(guó)不少城鎮(zhèn)污水廠接納了工業(yè)廢水，影響了再生水的循環(huán)利用。試點(diǎn)城市不應(yīng)將接納含有毒有害物質(zhì)的工業(yè)廢水的污水處理廠納入?yún)^(qū)域再生水循環(huán)利用體系。其次，規(guī)范運(yùn)行維護(hù)。現(xiàn)有技術(shù)裝備總體上能保障污染物穩(wěn)定去除，再生水水質(zhì)風(fēng)險(xiǎn)往往來自操作層面監(jiān)測(cè)偏差、運(yùn)行操作不當(dāng)乃至錯(cuò)接漏接等運(yùn)維問題。試點(diǎn)城市要建立健全相關(guān)設(shè)施的長(zhǎng)效運(yùn)營(yíng)機(jī)制，制定完善運(yùn)行管理規(guī)范，確保水質(zhì)穩(wěn)定滿足回用要求。最后，要嚴(yán)格監(jiān)督管理。規(guī)模化長(zhǎng)期使用再生水存在一定風(fēng)險(xiǎn)，關(guān)于病原體、鹽度以及內(nèi)分泌干擾物等新興污染物對(duì)人體健康和生態(tài)影響的研究一直在進(jìn)行。以色列開始將再生水大規(guī)模用于農(nóng)業(yè)灌溉以后，發(fā)現(xiàn)部分地區(qū)地下水有鹽漬化傾向，隨后開展了全國(guó)性源頭減鹽行動(dòng)，有效控制了地下水鹽漬化傾向。試點(diǎn)城市要加強(qiáng)循環(huán)利用全過程水質(zhì)水量監(jiān)測(cè)，嚴(yán)格過程管理和末端監(jiān)管，確保水質(zhì)安全可控。
三是充分發(fā)揮有為政府和有效市場(chǎng)的作用。區(qū)域再生水循環(huán)利用涉及多行業(yè)多部門，與社會(huì)公眾利益息息相關(guān)，需要有力的政策支持保駕護(hù)航。首先，組織體系要到位，針對(duì)目標(biāo)確定統(tǒng)計(jì)考核體系，以考核促達(dá)標(biāo)。其次，建立科學(xué)合理的再生水價(jià)格體系，涵蓋再生水生產(chǎn)成本，同時(shí)給予適當(dāng)?shù)呢?cái)政支持。最后，理順融資機(jī)制，落實(shí)稅費(fèi)優(yōu)惠政策，提高市場(chǎng)主體積極性。美國(guó)聯(lián)邦政府對(duì)西部14個(gè)缺水州的污水再生利用項(xiàng)目補(bǔ)貼25％的建設(shè)費(fèi)用，40個(gè)州制定了鼓勵(lì)政策。以色列制定了鼓勵(lì)再生水農(nóng)業(yè)灌溉利用的價(jià)格政策。這些做法都可以作為試點(diǎn)城市的有益借鑒。
作者：中國(guó)人民大學(xué)環(huán)境學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師，中國(guó)人民大學(xué)低碳水環(huán)境技術(shù)研究中心主任 王洪臣
來源：水生態(tài)環(huán)境司
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