近年來,在全球氣候變化的背景下,災害風險的不確定性日益增加,提升城市韌性成為全國各大城市面臨的緊迫議題。
9月7日傍晚到8日上午,受臺風“??睔堄喹h(huán)流、季風和弱冷空氣共同影響,深圳和香港出現(xiàn)了超歷史記錄的特大暴雨,多個地方的平均降雨量超過200毫米。此次暴雨對兩座高密度城市來說,也是一場城市韌性的考驗。
一位城市規(guī)劃研究員對21世紀經(jīng)濟報道記者表示,“深圳和香港背山面海,洪澇潮交織,致災因子多,有著地形復雜、建成度高、高密度的城市特征,同時擁有‘ 上有山洪入城,內(nèi)有突發(fā)雨澇、下有海潮頂托,外有臺風暴潮襲擊’的防汛特點,雨、洪、潮三者時常兩者同時出現(xiàn),甚至三者同時發(fā)生?!?br />
地處粵港澳大灣區(qū)東南沿海,面對臺風引發(fā)的暴雨天氣,深圳和香港已經(jīng)形成了從風險預警到應急處置相對完整的應對流程。同時,兩座城市也在海綿城市、排蓄水工程等基礎設施建設方面不斷下功夫,提升城市韌性。
“由于氣候不確定性的風險日益增加,對于城市氣候安全千萬不要抱有僥幸心理。推進韌性城市建設,需要系統(tǒng)謀劃,久久為功。”華中科技大學國家治理研究院副院長、經(jīng)濟學院教授孫永平對21世紀經(jīng)濟報道記者說。
深港多措并舉應對暴雨 9月7日傍晚到8日上午,深圳和香港的降雨打破了記錄。
其中,深圳降雨打破1952年有氣象記錄以來的7項歷史極值,深圳羅湖區(qū)局部累計降雨量甚至達到469.0毫米。香港天文臺發(fā)布的信息顯示,香港的24小時降雨量超過647毫米,是1884年以來香港天文臺觀測到的最強暴雨。
面對破紀錄的暴雨,深港兩地如何應對?在災情預警、應急響應和搶險救援等流程方面,兩地多措并舉抵抗暴雨帶來的內(nèi)澇災害。
在災情預警方面,氣象預警是深港兩地向居民發(fā)出的第一個信號。
記者從深圳市氣象局官網(wǎng)了解到,為做好極端天氣的預警預測服務,深圳采用“31631”預警預報服務模式,提前3天給出風雨預測、風險預估及預警信號發(fā)布節(jié)奏,提前1天預報精細到區(qū)的風雨落區(qū)、具體量級和重點影響時段,提前6小時定位高風險區(qū),提前3小時發(fā)布分區(qū)預警和分區(qū)風險提示,提前1小時發(fā)布精細到街道的定量預報。
香港則是采取發(fā)布黑色警報信號的方式,黑色警報信號指香港廣泛地區(qū)已錄得或預料會有每小時雨量超過70毫米的豪雨,且雨勢可能持續(xù),一般黑色暴雨警告表示3小時內(nèi)降雨量已超過100毫米,在發(fā)出黑色暴雨警告后,市民應留在戶內(nèi),并到安全地方暫避,直至大雨過去。呼吁雇主不應要求雇員上班,除非有關暴雨時的工作安排已有事先協(xié)定。
在應急響應和搶險救援方面,深港兩地通過人員協(xié)同方式,第一時間組織多部門響應防汛抗災。其中,深圳先后調(diào)動消防救援支隊、武警部隊1368人次參加救援,重點對沿河危險區(qū)域、積水內(nèi)澇區(qū)域受災群眾緊急組織轉移疏散。在發(fā)布黑色警報信號后,香港特區(qū)政府民政事務總署迅速啟動緊急事故協(xié)調(diào)中心,路政署和相關承辦商、運輸署和公共運輸營辦商、渠務署、食物環(huán)境衛(wèi)生署等多部門立刻采用應急處置工作。
與應急處置不同,以預防為主的基礎設施建設在本輪暴雨中也在發(fā)揮作用。
其中,海綿城市是深圳近年來提升抗災能力的重要基礎設施。目前,深圳海綿城市面積已超330平方公里,占全市建成區(qū)面積34%。
香港則是采取蓄水空間與排水渠道相結合的方式。據(jù)了解,香港擁有跑馬場地下大型蓄洪池、大坑東蓄洪池、上環(huán)雨水泵房等多個蓄水池,也建設了多條排雨隧道,比如長11公里的“港島西雨水排放隧道”,雨水可從大坑一路通往數(shù)碼港,可實現(xiàn)135立方米/秒的排水量。知情人士向記者介紹,香港部分建筑還采用了綠色建筑方式,利于排水。數(shù)據(jù)顯示,香港治水成效十分顯著,全城水浸黑點已從1995年的90個減至6個。
值得一提的是,為受災或有需要的居民,深圳開放了全市841個應急避難場所,香港為需要臨時住宿人士開放臨時庇護中心。
高密度城市內(nèi)澇治理難度大 在本次暴雨中,深港兩地也發(fā)生了不同范圍的內(nèi)澇。多位專家向記者分析,降雨量太大、城市規(guī)劃待進一步完善等是發(fā)生內(nèi)澇的主要原因。
水利部、住建部等多部門對城市內(nèi)澇防治一直非常重視,通過不斷提高防治標準,促進城市地下排水管網(wǎng)建設,減緩內(nèi)澇。深圳市海綿城市專家、深圳大學建設工程生態(tài)技術研究所所長劉建向記者介紹,“針對特大型城市,將原來50年一遇的防汛標準提高到100年一遇,甚至有些地方提高到200年一遇?!?br />
在如此重視內(nèi)澇防治的背景下,為何內(nèi)澇還會發(fā)生?這與城市內(nèi)澇形成的原因有關,城市內(nèi)澇表面上看是與城市的排水能力不足有關,實際上是與城市規(guī)劃設計有關。
深圳在40年前是按照小城市災害防治標準設計,現(xiàn)在隨著城市規(guī)模不斷擴大,人口不斷增加,相應的城市內(nèi)澇防治標準也需要上調(diào),上調(diào)標準意味著需要增加排水管網(wǎng)的排水能力和增加蓄洪空間,但是由于城市已經(jīng)是建成區(qū),增加修建排水管網(wǎng)需要消耗非常大的成本。以日本東京為例,從1992年開始,耗時14年總投資2400億日元(約30億美元、200億元人民幣)建成了堪稱世界上最先進的下水道排水系統(tǒng)首都圈外圍排水系統(tǒng)。
相比于低密度城區(qū),深圳等高密度城市修建排水管網(wǎng)還存在三大建設難點,一是洪水出路難尋;二是城市建設密度高,地下管線復雜,排水防澇工程實施困難;三是重要公共設施,例如地鐵、下穿道路、地下車庫的應急措施保障難度大。
“城市提升內(nèi)澇防治標準方面難度很大,當出現(xiàn)類似這場破紀錄的暴雨后,城市難免出現(xiàn)內(nèi)澇?!眲⒔▽τ浾弑硎?,可以通過軟件和硬件相結合的方式提升城市內(nèi)澇防治水平。在硬件方面,可以建設海綿城市、蓄水池、排水工程等基礎設施。在軟件方面,加強城市內(nèi)澇風險圖宣傳工作,通過城市內(nèi)澇風險圖及時向居民預報內(nèi)澇風險位置點,讓居民及時遠離危險。
深圳作為全國海綿城市第二批試點城市,海綿城市的建設已經(jīng)取得一定成效。不過,每次出現(xiàn)城市內(nèi)澇,海綿城市都成為爭議的焦點,公眾對于其實際作用了解還是不深。
“面對超過20年一遇的暴雨,海綿城市的作用有限,需要與傳統(tǒng)的防洪設施相結合。比如,在城市公園改造時留出1/3的面積做蓄洪池,從日本立法標準來看,新建和改建的大型公共建筑群必須設置雨水就地下滲設施,每公頃具有500立方米的調(diào)蓄空間。”劉建說。

數(shù)據(jù)來源:根據(jù)公開報道梳理。
綜合治理提升城市韌性 暨南大學公共管理學院、應急管理學院副院長李偉權向21世紀經(jīng)濟報道記者表示,“國內(nèi)一些大城市多數(shù)都存在早期韌性城市規(guī)劃缺失的問題。所以,舊城改造和城市更新提高城市的韌性能力是現(xiàn)代城市建設和難點。需要通過打造智慧應急系統(tǒng)、改造基礎設施、改革應急管理體系等方面建設,彌補先天不足?!?br />
李偉權建議,從應急管理的災害縮減、預備、反應和恢復等方面的能力建設出發(fā),通過城市風險源分析與排查、基礎設施合理有效規(guī)劃、社會應急能力全員提升等方面來提升城市韌性。
首先,要分析城市中的各類風險源,不僅包括自然災害,也包括可能引發(fā)事故災難的各類風險,對其進行隱患排查與災害消減,做好預防預測工作。
其次,做好防災減災的規(guī)劃與布局,要合理安排基礎設施建設,消除風險,減少城市脆弱性,增強城市應災冗余性。比如針對山體滑坡區(qū)域,做好排水規(guī)劃,低洼易澇地點做好監(jiān)控預警等。
在此基礎上,加強人的能力建設,包括專業(yè)應急救援與各類社會組織救援隊伍的能力提升,并通過各種演練和訓練,使得城市市民具備自救互救基本能力,形成強有力的社會應急救援體系,激發(fā)全社會各種力量參與應急處置,形成一個人人都懂應急、人人都會應急的韌性城市體系。
“韌性城市既是基礎設施建設的韌性,也是管理體系的韌性,更加是全體市民的韌性,需要大家共同努力?!崩顐鄬τ浾哒f。
孫永平認為,郊區(qū)也需要列為重點防范區(qū)域。隨著超大、特大等城市化進程加快,郊區(qū)的人口密度也在逐漸增加,人口密度的增加意味著城市的風險加大。今年以來,先后發(fā)生的北京暴雨、西安暴雨,重災區(qū)都出現(xiàn)在防范相對薄弱的郊區(qū)。
此外,從長期發(fā)展來看,提升城市韌性要從綜合治理的角度出發(fā),因為在城市韌性建設中,涉及城市規(guī)劃、與民眾的溝通機制建設、極端天氣氣候預案建設、城市監(jiān)測水量工具維護等多方面工作內(nèi)容。單一部門的單打獨斗,頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳的方案,很顯然與城市韌性中的多元內(nèi)容不適合。
孫永平建議,政府可以從規(guī)劃先行和建設整體信息管理系統(tǒng)發(fā)力。在規(guī)劃先行方面,需要將氣候風險考慮進去,氣候問題屬于中長期的慣性問題。同時,由于基礎設施等建設成后很難改動,在規(guī)劃中要有超前意識,結合各地的經(jīng)濟發(fā)展、氣候特點、地質(zhì)類型等多方因素整體規(guī)劃。在信息管理系統(tǒng)建設方面,要建立多部門統(tǒng)籌運作機制,做好各類信息歸集工作。因為當氣候災害來臨時需要應急管理、醫(yī)療等各個部門響應,政府統(tǒng)籌起來才能發(fā)揮最大綜合效益。
深圳從綜合治理思維出發(fā),已經(jīng)開始推進韌性城市建設。今年8月19日,深圳市應急管理局防災減災處長王常效公開表示,深圳在快速推進韌性城市建設,但還處于規(guī)劃設計和論證階段。
《深圳經(jīng)濟特區(qū)自然災害防治條例》(以下簡稱《條例》)將在11月1日施行。作為深圳在全國率先探索自然災害防治立法,《條例》從多災種、全鏈條、跨部門、差異化治理等方面進行自然災害綜合防治制度設計,構建協(xié)同高效的災害應對機制。圍繞建立高效科學的自然災害防治體系、加強自然災害防治綜合統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、適應機構改革后防災減災救災體制機制變化作出了一系列制度規(guī)定。
來源: 21世紀經(jīng)濟報道