近年來，建設(shè)韌性城市受到越來越多關(guān)注。習(xí)近平總書記在北京、河北考察災(zāi)后恢復(fù)重建工作時強調(diào)，把恢復(fù)重建與推動高質(zhì)量發(fā)展、推進(jìn)韌性城市建設(shè)、推進(jìn)鄉(xiāng)村振興、推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)等緊密結(jié)合起來，有針對性地采取措施，全面提升防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)能力。今年的政府工作報告進(jìn)一步提出，“穩(wěn)步實施城市更新行動，推進(jìn)‘平急兩用’公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和城中村改造”“打造宜居、智慧、韌性城市”。
增強城市韌性、提高抗風(fēng)險能力，從而更好保障人民群眾生命財產(chǎn)安全，正成為城市建設(shè)管理的共識。從海綿城市到韌性城市，推動傳統(tǒng)的災(zāi)害管理向以容災(zāi)、耐災(zāi)為核心的風(fēng)險管理轉(zhuǎn)變，讓城市像彈簧一樣，從容應(yīng)對災(zāi)害風(fēng)險沖擊，并快速恢復(fù)原狀。韌性理念，一脈相承。
韌性城市建設(shè)是一個系統(tǒng)工程，如何建設(shè)、如何運行？建設(shè)過程中又面臨哪些問題、如何解決？多位全國人大代表、政協(xié)委員從不同方面建言獻(xiàn)策。
聚焦一些城市歷史欠賬多、脆弱性強等問題，全國人大代表梁留科建議：
以安全運行為首要原則
全面提升城市功能韌性
全國人大代表、民建河南省委會主委梁留科
“建設(shè)韌性城市要牢固樹立以人民為中心的價值觀，將韌性城市理念嵌入城市治理全過程，從自上而下向上下聯(lián)動轉(zhuǎn)變，從被動治理向主動治理轉(zhuǎn)變，從應(yīng)急處置向事前防范轉(zhuǎn)變。”全國人大代表、民建河南省委會主委梁留科建議，從健全韌性城市發(fā)展規(guī)劃體系、全面提升城市功能韌性、增強城市災(zāi)害應(yīng)急治理能力、建立區(qū)域協(xié)調(diào)聯(lián)動機制等方面，全方位提升城市綜合承載能力和防災(zāi)減災(zāi)能力。
韌性城市建設(shè)不均衡存短板 梁留科在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，近年來，一些地方在韌性城市建設(shè)中，注重“硬件”改造，忽視“軟件”升級，在社會資本投入、公眾意識及參與度培育、信息應(yīng)用等方面的軟實力相對不足；有些地方專業(yè)管理能力強、協(xié)同能力弱，管理模式仍是不同專業(yè)部門管理不同類型的突發(fā)事件，信息共享、聯(lián)合應(yīng)急、溝通協(xié)商機制不健全、不完善；有些地方頂層設(shè)計強、基層執(zhí)行弱，遇重大突發(fā)事件常常措手不及；有些地方奉行“拿來主義”，不顧自身實際、地區(qū)差異，盲目套用先進(jìn)發(fā)達(dá)地區(qū)韌性城市建設(shè)規(guī)劃框架，草率擬定韌性指標(biāo)。
健全韌性城市發(fā)展規(guī)劃體系 針對韌性城市建設(shè)和運行中存在的問題，梁留科認(rèn)為，首先要健全韌性城市發(fā)展規(guī)劃體系。要將韌性要素指標(biāo)融入城市規(guī)劃和城市更新目標(biāo)、政策制定、規(guī)劃實施、體檢評估各環(huán)節(jié)，納入城市建設(shè)項目全生命周期管控之中，全面提升城市風(fēng)險識別、風(fēng)險防范、應(yīng)急處置和災(zāi)后恢復(fù)等能力。“特別是要健全韌性城市公民參與機制，如建立全流程、多渠道、多場景的公眾參與體系，把公眾滿意度作為規(guī)劃編制、實施效果評估的重要依據(jù)等，提高群眾參與度。”他說。
由于歷史原因，不少地方在城市建設(shè)方面存在許多欠賬。當(dāng)面對突如其來的自然災(zāi)害時，城市表現(xiàn)出的脆弱性制約著城市有序運行和可持續(xù)發(fā)展。梁留科建議，堅持以城市安全運行為首要原則，全面提升城市功能韌性。“當(dāng)前城市發(fā)展面臨的不確定性和未知風(fēng)險增多，需盡快建立全方位監(jiān)測城市安全的韌性城市支撐平臺，通過構(gòu)建智慧化、信息化城市運維技術(shù)體系，實現(xiàn)對城市運行管理和城市安全風(fēng)險的精準(zhǔn)感知、智能評估、高效響應(yīng)，把風(fēng)險化解在萌芽狀態(tài)。”他建議，韌性城市評價考核指標(biāo)體系應(yīng)以系統(tǒng)建設(shè)、過程管控、結(jié)果可評為導(dǎo)向，在科學(xué)精準(zhǔn)的考核體系下，推進(jìn)城市各項功能的韌性提升，并加強政府與社會力量、市場主體的協(xié)同配合，形成工作合力。
建立城市群、都市圈協(xié)同機制 伴隨氣候變化和城市化進(jìn)程加快，極端降雨事件發(fā)生頻率加大，對城市安全構(gòu)成嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。梁留科認(rèn)為，增強城市面對重大災(zāi)害的抵御和恢復(fù)能力，還需在增強城市災(zāi)害應(yīng)急治理能力方面下功夫。通過建立權(quán)責(zé)清晰、反應(yīng)靈敏、上下貫通、左右聯(lián)動、運轉(zhuǎn)高效的城市應(yīng)急救援體系，優(yōu)化應(yīng)急物資儲備供應(yīng)網(wǎng)絡(luò)，構(gòu)建便捷、安全的交通樞紐網(wǎng)絡(luò)等，軟硬結(jié)合提升災(zāi)害處置效率，使城市從災(zāi)害沖擊中快速恢復(fù)運行。
我國都市圈建設(shè)呈現(xiàn)較快發(fā)展態(tài)勢，城市群和都市圈是未來城市發(fā)展的大勢所趨。在梁留科看來，韌性城市建設(shè)也要以城市群、都市圈為單元，建立跨行政區(qū)域的防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)協(xié)同機制。“要統(tǒng)籌考慮區(qū)域性重大應(yīng)急設(shè)施配置、應(yīng)急物資儲備及重要保障空間布局，統(tǒng)一制定災(zāi)害防控政策，統(tǒng)一調(diào)配應(yīng)急保障資源，提高城市間的資源互補性和城市群整體的資源韌性。”
由于重大突發(fā)事件波及范圍不受行政區(qū)域限制，梁留科認(rèn)為有必要以城市群、都市圈為主體，打造區(qū)域風(fēng)險監(jiān)測大數(shù)據(jù)平臺，構(gòu)筑區(qū)域性“風(fēng)險防控大腦”，提升防范應(yīng)對區(qū)域性重大風(fēng)險的有效性、協(xié)同性。
聚焦突發(fā)事件的多米諾骨牌效應(yīng)，全國政協(xié)委員郭媛媛建議：
將基層社區(qū)韌性建設(shè)
融入城市更新全過程
全國政協(xié)委員、首都經(jīng)濟貿(mào)易大學(xué)特大城市經(jīng)濟社會發(fā)展研究院副院長郭媛媛
“基層在面對不確定因素和未知風(fēng)險時的動員組織能力、協(xié)同應(yīng)對能力，是提升城市韌性的重要內(nèi)容，要以系統(tǒng)思維、前瞻思維、全局思維，將基層韌性建設(shè)融入城市更新行動中。”全國政協(xié)委員、首都經(jīng)濟貿(mào)易大學(xué)特大城市經(jīng)濟社會發(fā)展硏究院副院長郭媛媛表示，當(dāng)前，基層防范應(yīng)對各類風(fēng)險災(zāi)害的應(yīng)急管理機制、體系有待健全，協(xié)同應(yīng)對機制等需進(jìn)一步理順，增強城市基層韌性至關(guān)重要。
結(jié)合城市更新行動 升級城市“硬件”安全性能 在郭媛媛看來，增強城市基層韌性，要抓住實施城市更新行動這一寶貴機遇，既解決當(dāng)前韌性城市建設(shè)面臨的突出問題，又著力防范未來城市可能遭遇的風(fēng)險。“城市更新不能簡單等同于基礎(chǔ)設(shè)施維修、更換，而是要從變化的角度，立足更高層次，著眼長遠(yuǎn)進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃，將災(zāi)害風(fēng)險防范應(yīng)對能力嵌入城市更新全過程各領(lǐng)域。”
郭媛媛建議，在穩(wěn)步實施城市更新行動中，要對基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行“增容”，留出災(zāi)害冗余，并通過提高防護標(biāo)準(zhǔn)，升級城市“硬件”的安全性能。
針對城市運行和可持續(xù)發(fā)展面臨的不確定性因素持續(xù)增加的情況，郭媛媛認(rèn)為，首先要精準(zhǔn)識別現(xiàn)存的防災(zāi)減災(zāi)短板弱項，研判其未來可能遭受的災(zāi)害沖擊和承災(zāi)能力，并將此作為韌性城市建設(shè)和城市可持續(xù)發(fā)展的依據(jù)，提升城市“免疫力”。
搭建信息共享平臺 確保“平急兩用”信息通暢 郭媛媛注意到，發(fā)生在城市的各類突發(fā)事件越來越表現(xiàn)出高度復(fù)雜性、關(guān)聯(lián)性、耦合性、跨界性，呈現(xiàn)出系統(tǒng)性危機，且很容易產(chǎn)生次生、衍生事件，形成多米諾骨牌效應(yīng)。
“這意味著防范應(yīng)對城市風(fēng)險災(zāi)害必須加強多部門、各領(lǐng)域協(xié)同，而信息共享是最重要的基礎(chǔ)準(zhǔn)備工作。”郭媛媛表示，在防范化解重大風(fēng)險、應(yīng)對災(zāi)害事故過程中，信息可以起到穿針引線的作用，解決部門間、部門與社會團體間、個人間的“信息孤島”問題，更好形成上下聯(lián)動、互聯(lián)互通的協(xié)同效應(yīng)。她建議，城市要搭建一個統(tǒng)一的信息共享平臺，建立常態(tài)化社會聯(lián)動機制，確保“平急兩用”信息交流和數(shù)據(jù)要素流動通暢。
社區(qū)作為人員密集區(qū)域，也是災(zāi)害應(yīng)對薄弱區(qū)域。郭媛媛建議，采取線上線下相結(jié)合的方式，實現(xiàn)對安全風(fēng)險的實時感知。“線下要完善社區(qū)網(wǎng)格化管理，如設(shè)立樓長，建立居民和社區(qū)的直接聯(lián)系，確保危急時刻相關(guān)信息能及時準(zhǔn)確上傳下達(dá)。”
提升公眾應(yīng)急素養(yǎng) 實現(xiàn)自下而上韌性貫通 “人民是韌性城市建設(shè)必須依靠的力量。”郭媛媛認(rèn)為，韌性城市建設(shè)在實施路徑上要倡導(dǎo)全社會參與，推進(jìn)治理主體多元化，實現(xiàn)全社會各元素有效聯(lián)動。
一些社會公眾應(yīng)急素養(yǎng)不高、韌性城市建設(shè)意識不強，導(dǎo)致其參與創(chuàng)建韌性城市的責(zé)任感和主動性不足。郭媛媛建議，全方位均衡動員城市各成員單位，引導(dǎo)社會力量開展應(yīng)急科普和韌性城市建設(shè)宣傳，推動公眾參與宏觀層面的韌性城市規(guī)劃與微觀層面的韌性社區(qū)建設(shè)，實現(xiàn)從社區(qū)到市級層面的韌性貫通。
“社區(qū)可通過組織應(yīng)急科普活動，打破居民間的社交隔離，強化居民災(zāi)害風(fēng)險防范意識。”郭媛媛說。
此外，郭媛媛建議，吸納居委會、業(yè)委會人員和居民代表等參與社區(qū)日常治理。“理順社區(qū)突發(fā)事件應(yīng)急處置流程，探索建立社區(qū)應(yīng)急救援隊伍，使其參與風(fēng)險監(jiān)測、突發(fā)事件救援救助等工作。同時，還可以成立‘社區(qū)應(yīng)急服務(wù)站’，多措并舉提升城市基層應(yīng)急處置能力。”
聚焦災(zāi)后生產(chǎn)中斷、物流延誤、物資短缺等問題，全國政協(xié)委員張軍擴建議：
增強城市供應(yīng)鏈韌性
發(fā)揮保險“復(fù)原”作用
全國政協(xié)委員、國務(wù)院發(fā)展研究中心原副主任張軍擴
隨著城市化水平不斷提升，城市空間的人口越來越多、經(jīng)濟密度越來越大，加之氣候變暖背景下極端天氣增多，城市面臨災(zāi)害沖擊時的損失風(fēng)險與日俱增，急需增強城市韌性。在全國政協(xié)委員、國務(wù)院發(fā)展研究中心原副主任張軍擴看來，要通過優(yōu)化城市空間規(guī)劃建設(shè)體系，完善應(yīng)急物資供應(yīng)鏈，發(fā)揮保險特別是巨災(zāi)保險作用，提升城市抗風(fēng)險能力。
優(yōu)化城市空間規(guī)劃 補齊“耐災(zāi)能力”短板 城市韌性的一個重要方面就是“硬實力”的塑造。張軍擴認(rèn)為，優(yōu)化城市空間規(guī)劃建設(shè)體系，可以提高城市空間的抗逆性、恢復(fù)性及擴展性，有助于系統(tǒng)性提升城市抗風(fēng)險能力。
“在城市發(fā)展規(guī)劃中，要將韌性理念嵌入城市整體發(fā)展戰(zhàn)略。”張軍擴說，推進(jìn)社區(qū)治理創(chuàng)新、老舊小區(qū)改造、“智慧社區(qū)”和海綿城市建設(shè)等，都要注重與韌性城市建設(shè)進(jìn)行有效銜接。例如，加強對地下空間開發(fā)利用的安全控制，對地下空間面積、使用功能限定等作出更加明晰的強制性規(guī)定。在新城新區(qū)選址、地下空間利用管理等方面，強化防災(zāi)安全論證與評估，為增強城市韌性提供切實可行的規(guī)劃指引。
重大自然災(zāi)害是對城市“耐災(zāi)能力”的一次考驗，城市韌性要在一次次考驗中不斷增強。張軍擴認(rèn)為，應(yīng)更加重視對城市災(zāi)難類型、發(fā)生頻率、損失影響的前期技術(shù)研判和科學(xué)預(yù)測，加快補齊災(zāi)害事故風(fēng)險識別、隱患排查、監(jiān)測預(yù)警、應(yīng)急保障等方面短板。
“要加強城市防災(zāi)識別、評估、預(yù)警能力建設(shè)，健全大安全大應(yīng)急框架。”張軍擴說，通過完善工作機制，整合各部門信息資源，構(gòu)建數(shù)據(jù)共享、界面友好的智慧應(yīng)急指揮平臺，配齊配強應(yīng)急救援力量，形成防范應(yīng)對突發(fā)事件合力，特別是要重視中小型城市及城市中非正規(guī)區(qū)域災(zāi)害防御體系和應(yīng)急供應(yīng)保障體系建設(shè)。
完善物資儲備供應(yīng) 打造“保險安全網(wǎng)” 重大災(zāi)害發(fā)生后，易導(dǎo)致生產(chǎn)中斷、物流延誤和物資短缺等問題。對此，張軍擴表示：“要增強城市供應(yīng)鏈韌性，提升供應(yīng)鏈風(fēng)險防控和應(yīng)急處置能力。”
他建議進(jìn)一步完善城市戰(zhàn)略物資儲備供應(yīng)鏈，培育保供骨干力量，增強保供企業(yè)貨源組織能力；建立健全儲備充足、反應(yīng)迅速、抗沖擊能力強的應(yīng)急物流體系，促進(jìn)物流企業(yè)實現(xiàn)“平急轉(zhuǎn)換”，強化跨區(qū)域、跨領(lǐng)域應(yīng)急物流協(xié)同組織。“還要健全重要民生商品和關(guān)鍵戰(zhàn)略物資供應(yīng)監(jiān)測預(yù)測預(yù)警體系，完善跨區(qū)域聯(lián)保聯(lián)供機制，確保物資供應(yīng)穩(wěn)定。”張軍擴說。
在張軍擴看來，要讓城市在遭受災(zāi)害沖擊后快速恢復(fù)運行，必須發(fā)揮保險特別是巨災(zāi)保險作用。
“與財政救助相比，巨災(zāi)保險可以平滑災(zāi)害損失可能對當(dāng)期財政預(yù)算產(chǎn)生的不利影響，改變政府在災(zāi)后‘沒錢賠’‘借錢賠’‘賠不起’的被動局面。”張軍擴說，建立巨災(zāi)保險，還可改變公眾對救災(zāi)資金“等、靠、要”的不合理預(yù)期，從而自覺提高個人和家庭的災(zāi)害風(fēng)險抵御能力。
關(guān)于如何發(fā)揮好巨災(zāi)保險作用，張軍擴建議，建立多層次巨災(zāi)保險風(fēng)險分散和融資體系，研究設(shè)立由財政出資、社會資本等參與共建的國家和省級巨災(zāi)保險基金，既兼顧各省份巨災(zāi)風(fēng)險和財政能力差異，又確保巨災(zāi)風(fēng)險基金分配相對公平，打造標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一的“保險安全網(wǎng)”。
“要研究開發(fā)相關(guān)保險指數(shù)，為推動巨災(zāi)保險精準(zhǔn)定價、縮小保障缺口提供科學(xué)依據(jù)。”張軍擴說，還要探索打破保險市場與資本市場的藩籬，多渠道促進(jìn)巨災(zāi)融資和風(fēng)險分散，提升城市災(zāi)后“復(fù)原力”。
聚焦極端天氣更頻繁、呈現(xiàn)新特征，全國政協(xié)委員龔建東建議：
應(yīng)對氣候災(zāi)害韌性建設(shè)
應(yīng)被視為重要內(nèi)容
全國政協(xié)委員、中國氣象局地球系統(tǒng)數(shù)值預(yù)報中心主任龔建東
我國城市發(fā)展正從快速擴張建設(shè)向更新、改造、升級轉(zhuǎn)變，而更加頻繁的極端天氣氣候事件，對城市安全運行形成極大考驗。
全國政協(xié)委員、中國氣象局地球系統(tǒng)數(shù)值預(yù)報中心主任龔建東表示，全球氣候變暖背景下，氣候災(zāi)害發(fā)生發(fā)展規(guī)律越來越難以把握，預(yù)報預(yù)測不確定性不斷加大，應(yīng)當(dāng)正視氣候變化背景下極端天氣氣候事件頻發(fā)重發(fā)的風(fēng)險和我國韌性城市建設(shè)相對不足等問題。
“在城市化建設(shè)從擴張型階段進(jìn)入更新改造提升階段過程中，如果能吸取快速城市化進(jìn)程中的防災(zāi)減災(zāi)經(jīng)驗教訓(xùn)，將加強應(yīng)對氣候災(zāi)害韌性建設(shè)作為韌性城市建設(shè)的重要內(nèi)容，針對性補短板、強弱項，可在全面提升城市防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)能力方面收到事半功倍的效果。”龔建東建議。
極端天氣氣候事件呈現(xiàn)新特征 龔建東多次參與重大災(zāi)害氣象預(yù)報服務(wù)，一些城市近年來遭受的特大暴雨災(zāi)害給他留下深刻印象。他在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，由于城市系統(tǒng)的脆弱性和重要性，即使出現(xiàn)并不嚴(yán)重的氣象要素異常，也可能對城市運行造成嚴(yán)重影響。
在龔建東看來，氣候變化背景下，極端天氣氣候會更頻繁、更強烈。由于我國氣候變化敏感區(qū)和自然災(zāi)害脆弱區(qū)高度重合，進(jìn)一步增加了氣候災(zāi)害風(fēng)險。例如，夏季高溫天氣增多增強，電力負(fù)荷峰值持續(xù)增大，迎峰度夏壓力加大；暴雨極端性增強，降水極值回現(xiàn)期縮短，防汛減災(zāi)壓力加大；風(fēng)能、太陽能等新能源在極端天氣條件下呈現(xiàn)不穩(wěn)定性，有可能成為未來城市的重大風(fēng)險。此外，近年來，極端天氣氣候事件呈現(xiàn)新特征，多種氣候驅(qū)動因子和災(zāi)害交織發(fā)生，復(fù)雜程度更高，往往比單一變量事件更易造成嚴(yán)重影響。
研究制定極端天氣氣候應(yīng)對和巨災(zāi)情景專項應(yīng)急預(yù)案 “在城市更新改造過程中，急需優(yōu)化城市建設(shè)規(guī)劃，提高防災(zāi)減災(zāi)標(biāo)準(zhǔn)，增強城市應(yīng)對氣候災(zāi)害韌性，全面提升防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)能力，保證城市安全發(fā)展。”龔建東說。
面對極端天氣氣候事件給城市安全帶來的風(fēng)險挑戰(zhàn)，龔建東提出三點建議。
一是強化城市應(yīng)對氣候災(zāi)害韌性建設(shè)制度保障。將應(yīng)對氣候災(zāi)害韌性建設(shè)要求落實到城市規(guī)劃和法律法規(guī)體系、城市更新行動全過程，從規(guī)劃上加強頂層設(shè)計和引領(lǐng)。堅持“讓”“防”“避”相結(jié)合的原則，完善韌性城市規(guī)劃指標(biāo)體系，研究編制韌性城市專項規(guī)劃，強化城市韌性提升在各項國土空間規(guī)劃中的剛性約束。此外，研究分析城市建設(shè)運行中防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)的短板弱項，充分利用全國自然災(zāi)害綜合風(fēng)險普查研究成果，加強城市規(guī)劃和重大項目的氣候可行性論證，編制適應(yīng)氣候變化的新一輪暴雨強度公式等。
二是完善城市氣候災(zāi)害應(yīng)急預(yù)案體系。研究制定極端天氣氣候應(yīng)對和巨災(zāi)情景專項應(yīng)急預(yù)案，重點編制多種氣候驅(qū)動因子和災(zāi)害交織發(fā)生的復(fù)合型極端事件應(yīng)急預(yù)案。因地制宜對基層應(yīng)急預(yù)案進(jìn)行簡化實化，強化預(yù)案定期評估、應(yīng)急演練和動態(tài)更新，提高應(yīng)急預(yù)案的針對性和實戰(zhàn)性。
三是提高城市氣候災(zāi)害監(jiān)測預(yù)警能力。通過構(gòu)建協(xié)同綜合、靈敏可靠的城市感知體系，實現(xiàn)信息實時共享，依靠水文和氣象耦合模型，提高極端天氣氣候、超標(biāo)準(zhǔn)洪水和城市積水內(nèi)澇等預(yù)報預(yù)警的精準(zhǔn)度和時效性。在努力提高氣象預(yù)報準(zhǔn)確率的同時，開展風(fēng)險研判、災(zāi)害預(yù)測，強化多災(zāi)并發(fā)和災(zāi)害鏈?zhǔn)椒磻?yīng)風(fēng)險分析，完善城市風(fēng)險地圖，實現(xiàn)預(yù)警信息及救援指令的精準(zhǔn)化定向發(fā)布，提高氣象服務(wù)的針對性、有效性。
來源：中國應(yīng)急管理報
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