行政相對(duì)人通過(guò)雨水管路排污的行為可能涉及多個(gè)環(huán)境違法情形，案件辦理中常遇到如下問(wèn)題：1.逃避監(jiān)管與雨水口排污的分界線如何劃定？2.在《水污染防治法》與《排污許可管理?xiàng)l例》中“逃避監(jiān)管的方式排放水污染物”“超過(guò)水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)排放水污染物”如何選擇？3.若廢水有超標(biāo)報(bào)告，適用逃避監(jiān)管還是廢水超標(biāo)？在實(shí)際執(zhí)法過(guò)程中，案件往往錯(cuò)綜復(fù)雜。各類違法行為之間界限模糊，相互交織，并非單純依靠法律條文的機(jī)械套用就能得出準(zhǔn)確結(jié)論。因此，具體法條適用需結(jié)合案件事實(shí)和證據(jù)綜合判斷，筆者認(rèn)為可以從以下幾個(gè)維度考慮。
一、判斷是否有主觀故意 《水污染防治法》第八十三條第三項(xiàng)以及《排污許可管理?xiàng)l例》第三十四條第二項(xiàng)所提及的“以逃避監(jiān)管的方式排放水污染物”，構(gòu)成此類違法行為的前提是行政相對(duì)人存在主觀故意與動(dòng)機(jī)。在調(diào)查過(guò)程中，執(zhí)法人員應(yīng)當(dāng)主動(dòng)探究并證實(shí)當(dāng)事人的主觀狀態(tài)，即需提供能夠證明行政相對(duì)人具有故意的相關(guān)證據(jù)。具體而言，執(zhí)法人員可從以下兩個(gè)方面對(duì)行政相對(duì)人的“主觀故意”加以判斷：
1.直接故意：明知故犯。此種情形是“主觀故意”最為顯著的特征。行政相對(duì)人清晰知曉某一行為違反法律規(guī)定，且可能會(huì)對(duì)環(huán)境造成污染，卻依然主動(dòng)實(shí)施該行為，甚至指使他人代為實(shí)施，對(duì)行為所產(chǎn)生的結(jié)果持樂(lè)見(jiàn)其成的態(tài)度。例如，某企業(yè)廢水處置效果不穩(wěn)定，老板指使污水站操作工利用抽水泵與軟管，將未經(jīng)處理的污水抽送至雨水管道，最終排放河道。這種由企業(yè)自發(fā)或指使員工進(jìn)行的偷排行為，“主觀故意”特征極為明顯。
2.間接故意：知而不止。行政相對(duì)人雖然明知某一行為違反法律規(guī)定，既未親自實(shí)施，也未指使他人實(shí)施，但在發(fā)現(xiàn)該行為后卻并未加以制止，對(duì)行為所產(chǎn)生的結(jié)果采取放任的態(tài)度。比如，某企業(yè)廢水處理效果欠佳，企業(yè)負(fù)責(zé)人察覺(jué)到污水站操作工計(jì)劃將污水通過(guò)雨水管排放，卻并未予以制止，甚至內(nèi)心期望該行為發(fā)生，最終致使企業(yè)偷排行為成為現(xiàn)實(shí)。
二、判斷是否污水超標(biāo) 依據(jù)《水污染防治法》第八十三條第二項(xiàng)、《排污許可管理?xiàng)l例》第三十四條第一項(xiàng)規(guī)定，“超過(guò)水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)排放水污染物”這一違法行為的構(gòu)成，需排除前文所述的“主觀故意”情形，并且要有在排放現(xiàn)場(chǎng)采樣后出具的超標(biāo)報(bào)告作為支撐。即便企業(yè)不存在主觀故意，但雨水管排放污水且超標(biāo)的客觀違法事實(shí)存在，企業(yè)便責(zé)無(wú)旁貸。若因管理疏失、設(shè)施故障等原因，致使污水通過(guò)雨水管排放且超標(biāo)，此情形屬于過(guò)失違法。具體可從以下三個(gè)方面對(duì)行政相對(duì)人的“過(guò)失”進(jìn)行判定：
1.疏忽大意引發(fā)不良后果。行政相對(duì)人本應(yīng)預(yù)見(jiàn)自身行為可能會(huì)引發(fā)污染環(huán)境的后果，卻因疏忽大意而未能預(yù)見(jiàn)，以致此類結(jié)果的發(fā)生。例如，某企業(yè)對(duì)污水管網(wǎng)未進(jìn)行定期檢維修，在企業(yè)渾然不覺(jué)的情況下，污水管出現(xiàn)破損，致使部分污水通過(guò)雨水管排放，且經(jīng)檢測(cè)超標(biāo)。
2.盲目自信致使事與愿違。行政相對(duì)人雖已預(yù)見(jiàn)自身行為可能產(chǎn)生污染環(huán)境的后果，輕信能夠避免此類結(jié)果，實(shí)際上卻未能避免，以致不良后果發(fā)生。比如，某企業(yè)將石材切割循環(huán)水沉淀池建于室外，且未設(shè)置頂棚。企業(yè)盲目認(rèn)為沉淀池內(nèi)的水只會(huì)減少不會(huì)增加，卻忽視了極端天氣的影響。在一次大暴雨中，沉淀池內(nèi)污水溢流至雨水井，最終超標(biāo)排放至周邊河道。
3.錯(cuò)失補(bǔ)救機(jī)會(huì)導(dǎo)致污染擴(kuò)散。行政相對(duì)人在意外發(fā)生后，具備相應(yīng)的時(shí)間、能力與條件，對(duì)即將或正在發(fā)生的污染行為進(jìn)行控制與減緩，但未實(shí)施，最終導(dǎo)致污染環(huán)境。例如，某企業(yè)廠區(qū)污水站突發(fā)故障，污水溢流至地面。廠區(qū)內(nèi)配備有應(yīng)急水池以及雨水截止閥。行政相對(duì)人發(fā)現(xiàn)這一情況后，有條件、有義務(wù)采取將溢流污水引入應(yīng)急水池、關(guān)閉雨水截止閥等緊急措施，卻未實(shí)施任何補(bǔ)救行為，最終導(dǎo)致超標(biāo)污水通過(guò)雨水管排放至周邊河道。
三、判斷是否為持證單位 “以逃避監(jiān)管的方式排放水污染物”以及“超過(guò)水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)排放水污染物”，在《水污染防治法》與《排污許可管理?xiàng)l例》中均有相關(guān)表述。若行政相對(duì)人屬于無(wú)需申領(lǐng)排污許可證的單位或個(gè)人，則適用《水污染防治法》；而對(duì)于實(shí)行排污許可管理的企業(yè)事業(yè)單位及其他生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者，建議優(yōu)先適用《排污許可管理?xiàng)l例》，具體理由如下：
首先，根據(jù)《立法法》規(guī)定：“同一機(jī)關(guān)制定的法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章，特別規(guī)定與一般規(guī)定不一致的，適用特別規(guī)定；新的規(guī)定與舊的規(guī)定不一致的，適用新的規(guī)定。”然而，《排污許可管理?xiàng)l例》與《水污染防治法》的制定機(jī)關(guān)不同，兩者不存在特別法與一般法、新法與舊法的關(guān)系，故而需按照以下原則進(jìn)行判斷：
1.下位法優(yōu)先原則。《水污染防治法》由全國(guó)人大常委會(huì)制定并公布，而《排污許可管理?xiàng)l例》是以國(guó)務(wù)院令第736號(hào)公布，屬于行政法規(guī)范疇。由此可見(jiàn)，《水污染防治法》是上位法，《排污許可管理?xiàng)l例》為下位法。根據(jù)《行政處罰法》規(guī)定：“法律對(duì)違法行為已經(jīng)作出行政處罰規(guī)定，行政法規(guī)需要作出具體規(guī)定的，必須在法律規(guī)定的給予行政處罰的行為、種類和幅度的范圍內(nèi)規(guī)定。”《排污許可管理?xiàng)l例》在《水污染防治法》明確的處罰幅度（10元—100萬(wàn)）基礎(chǔ)上，作出更為嚴(yán)格的具體規(guī)定（20元—100萬(wàn)），且未與上位法抵觸。行政法規(guī)為更好地貫徹執(zhí)行法律，地方性法規(guī)為更好地貫徹執(zhí)行法律與行政法規(guī)，針對(duì)同一問(wèn)題下位法作出更具體、詳細(xì)的規(guī)，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先適用。
2.擇一重處罰原則。《行政處罰法》規(guī)定，同一個(gè)違法行為違反多個(gè)法律規(guī)范應(yīng)當(dāng)給予罰款處罰的，按照罰款數(shù)額高的規(guī)定處罰。對(duì)于“以逃避監(jiān)管的方式排放水污染物”以及“超過(guò)水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)排放水污染物”的違法行為，《排污許可管理?xiàng)l例》規(guī)定的處罰幅度為20-100萬(wàn)，而《水污染防治法》規(guī)定的處罰幅度為10—100萬(wàn)。鑒于擇一重處罰原則，應(yīng)選擇適用處罰較重的《排污許可管理?xiàng)l例》處罰。
四、兜底用雨水口排污 在環(huán)境執(zhí)法實(shí)踐中，即便行政相對(duì)人不存在主觀故意，只要出現(xiàn)通過(guò)雨水口排放污水的行為，即可依據(jù)《上海市環(huán)境保護(hù)條例》第八十六條第一款予以處罰。例如，某機(jī)加工企業(yè)由于認(rèn)知誤區(qū)，認(rèn)為沖壓設(shè)備冷卻水不屬于生產(chǎn)廢水，將其直接排入雨水管道。經(jīng)采樣分析，該排放水體的數(shù)據(jù)與自來(lái)水相近，并未超出污染物排放標(biāo)準(zhǔn)，但這一行為依然違反了相關(guān)法規(guī)。企業(yè)在認(rèn)知上存在偏差，將空調(diào)冷凝水、設(shè)備冷卻水、沖洗地面廢水等視為潔凈水體，錯(cuò)誤地覺(jué)得能夠直接通過(guò)雨水管道排放。然而，依據(jù)環(huán)保法規(guī)，上述水體皆屬于生產(chǎn)廢水的范疇，必須確保達(dá)標(biāo)之后，方可排放至污水管網(wǎng)。“通過(guò)雨水排放口排放污水”與“以逃避監(jiān)管方式排放水污染物”同屬行為罰范疇。此類處罰著重考量的并非排放物質(zhì)是否超標(biāo)，而是行為本身對(duì)環(huán)境監(jiān)管秩序的破壞。即便排放物質(zhì)未超標(biāo)，這種行為也擾亂了環(huán)境管理秩序，挑戰(zhàn)了雨污分流、規(guī)范排放等基本監(jiān)管制度。因此，只要存在通過(guò)雨水排放口排放污水的行為，無(wú)論排放污水量大小、污染物濃度高低，均應(yīng)依法予以處罰，以此維護(hù)環(huán)境監(jiān)管制度的嚴(yán)肅性與權(quán)威性。
最后，“以逃避監(jiān)管方式排放水污染物”與“超過(guò)水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)排放水污染物”能否同時(shí)處罰，需從法律依據(jù)與執(zhí)法實(shí)踐兩方面綜合考量。從法律構(gòu)成要件分析，逃避監(jiān)管行為的違法本質(zhì)在于對(duì)環(huán)境監(jiān)管秩序的破壞，表現(xiàn)為通過(guò)暗管、滲井、篡改監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)等隱蔽手段規(guī)避監(jiān)管；而超標(biāo)排放行為則聚焦于排放物本身，其違法性體現(xiàn)在排放物質(zhì)超過(guò)法定環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，直接威脅生態(tài)環(huán)境安全。兩者分屬不同違法構(gòu)成要件，侵犯的法益也各有側(cè)重（分別為環(huán)境監(jiān)管秩序與環(huán)境質(zhì)量），因此在法律認(rèn)定上屬于兩個(gè)獨(dú)立的違法行為。生態(tài)環(huán)境部《關(guān)于逃避監(jiān)管違法排污情形認(rèn)定有關(guān)問(wèn)題的復(fù)函》（環(huán)政法函〔2016〕219號(hào)）明確指出，“通過(guò)逃避監(jiān)管方式排放污染物”與“超標(biāo)排放污染物”應(yīng)分別認(rèn)定、合并處罰。
值得注意的是，在“后疫情”時(shí)代背景下，推進(jìn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展與生態(tài)環(huán)境高水平保護(hù)需實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)平衡，優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境已成為重要政策導(dǎo)向。在此前提下，執(zhí)法過(guò)程中可結(jié)合實(shí)際情況靈活處理：對(duì)于情節(jié)輕微、社會(huì)危害較小的雨水管路排污行為，可遵循擇一重處罰原則，既確保法律過(guò)罰相當(dāng)，維護(hù)執(zhí)法嚴(yán)肅性，又體現(xiàn)監(jiān)管溫度；而對(duì)于惡意逃避監(jiān)管、超標(biāo)嚴(yán)重的違法行為，則嚴(yán)格落實(shí)合并處罰，以強(qiáng)化法律震懾力。通過(guò)對(duì)不同排污情形分類施策，既能保障生態(tài)環(huán)境安全，又能為企業(yè)健康發(fā)展?fàn)I造良好環(huán)境。
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