因渭河出境水質(zhì)超標，西安市政府需要交納補償金。在大規(guī)模的污染企業(yè)關(guān)停風(fēng)暴和污水處理廠建設(shè)高潮之后，陜西省開始探索新的治污模式。
2010年3月，西安市政府收到一張40萬元“罰單”。罰單出自陜西省環(huán)保廳，原因是1月渭河西安段出境水質(zhì)中主要污染物COD（化學(xué)需氧量）超標。
西安不是惟一收到罰單的城市，咸陽也需要交納10萬元補償金。省環(huán)保廳開具罰單給市政府，在當(dāng)?shù)貙崒俸币姟ＡP單的依據(jù)，來自2010年1月1日開始實施的《陜西省渭河流域水污染補償實施方案》（下稱《實施方案》）。
根據(jù)《實施方案》，渭河在陜西省境內(nèi)依次流經(jīng)的寶雞、咸陽、西安和渭南均被納入考核范圍。當(dāng)月斷面出境水體中的COD平均濃度每超標1毫克/升，市政府需要向陜西省財政部門繳納污染補償金10萬元。
COD表示在一定條件下利用強氧化劑處理污水中有機物，所消耗氧化劑對應(yīng)的需氧量，它是反映水體污染狀況的一項重要指標。
“老實說，我們希望一分錢都收不到。補償金多少是一回事，更重要的是，這是一個標志，哪個市要交了這部分錢，就表示它污染了，有責(zé)任了。”陜西省環(huán)保廳副廳長李孝廉說。
罰單意味
流經(jīng)西安北郊的渭河正值枯水期。渾濁的土黃色河水一路東去，顯得溫順平靜，偶爾露出深褐色的河床。
1月，渭河西安段出境水的COD超標了5毫克/升。當(dāng)?shù)孛襟w報道說，西安需要向省財政繳納50萬元。但李孝廉對本刊記者說，咸陽位于西安上游，西安超標的5毫克/升中，有1毫克/升實為咸陽的“貢獻”，需要扣除。
據(jù)李孝廉介紹，為了保證監(jiān)測數(shù)據(jù)的準確性，每四小時監(jiān)測一次，然后計算每個月的平均值。考慮到枯水期沒水，自動監(jiān)測站無法運行的問題，還加入了手工監(jiān)測。
無論40萬元，還是50萬元，對于西安這樣的大城市而言并不算多。但正如西安市環(huán)保局水污染控制處負責(zé)人所說，罰款是一個手段，目的是讓各地區(qū)都有治污自覺性。
李孝廉也表示，每個月的超標信息會向公眾公開，“對于一個城市來說，超標意味著水污染治理不到位，市政府面子上會過不去。”
當(dāng)然，如果超標越多，罰金也就會繳得越多，一年累計下來也是一筆不小的數(shù)字。陜西省財政廳設(shè)立了專項用于污染補償資金收繳管理的資金賬戶，污染補償資金按季度進行核算，按年度予以結(jié)算。其中的60%在每年年底，通過轉(zhuǎn)移支付的方式發(fā)放下去，用于各設(shè)區(qū)市的污染物治理補償。
“簡單地理解，就是上游城市污染了渭河水，就要給予下游城市補償金，專項用于渭河流域綜合治理的減排工程、群眾飲水安全工程和污染補償項目。”李孝廉解釋道。
有“罰”也有“獎”。污染補償資金的另外四成，會根據(jù)各地區(qū)對污染企業(yè)關(guān)閉、生態(tài)修復(fù)、水污染治理等方面的表現(xiàn)，用于獎勵工作力度大、水質(zhì)改善明顯的設(shè)區(qū)市。
因此，這一政策被認為在利用傳統(tǒng)的行政約束手段之外，采取經(jīng)濟手段來進行污染治理的新模式。
目前，西安也在制定本市的渭河流域水污染補償方案，計劃在其下屬的各個區(qū)縣同樣建立目標責(zé)任考核體系，將責(zé)任層層落實下去。
據(jù)悉，西安市的這套方案尚處在討論階段，預(yù)計一兩個月后正式推出。
渭河轉(zhuǎn)變
渭河從西至東橫貫陜西，被稱為陜西的“母親河”。唐朝詩人白居易曾經(jīng)贊譽渭河“渭水如鏡色，中有鯉與魴”，杜甫筆下也有過“濁涇清渭何當(dāng)分”的描繪。
陜西省渭河流域管理局副局長張潤民回憶說，上世紀七八十年代之前，渭河的水質(zhì)情況還是很好的。“發(fā)洪水才變黃，不發(fā)洪水就是清的，沒什么污染，里面還有魚。”
然而，在其后短短20年間，渭河迅速地完成“由清變黑”的轉(zhuǎn)變過程。
“出現(xiàn)污染苗頭是在上世紀80年代，污染頂峰出現(xiàn)在2005年和2006年左右。”據(jù)張潤民介紹，最嚴重時，渭河河水呈黑色，并散發(fā)刺鼻臭味。一些地方受造紙廠排污影響，黑色的河水上還翻滾著白色的泡沫。
當(dāng)時的渭河沿岸，大大小小共有數(shù)百家造紙企業(yè)，向渭河肆意排放大量污水。陜西省環(huán)保廳污染防治處副處長岳洪環(huán)說，渭河沿岸也是陜西省化工企業(yè)分布最集中的區(qū)域之一。大批重污染企業(yè)帶來了經(jīng)濟的飛速發(fā)展，污染也開始以一種難以抑制的速度蔓延整個渭河。
渭河的污染，令陜西人痛徹肺腑。痛定思痛，大規(guī)模的治理行動在近幾年得以展開。
據(jù)李孝廉介紹，陜西關(guān)閉了700多家造紙企業(yè)，造紙、化工等重污染企業(yè)的審批權(quán)也收回到省里，整個渭河流域不再新上造紙等重污染項目。
“十一五”期間，生活污染成為渭河流域新的“排污大戶”，其排放量已經(jīng)略高于工業(yè)污染。為此，陜西省在各城市、區(qū)縣興建污水處理廠。截至目前，全省已建成投運污水處理廠62家，處理能力為2005年的近5倍。
渭河的水質(zhì)已經(jīng)略有好轉(zhuǎn)。2009年，在陜西省境內(nèi)六條主要河流中，渭河的綜合污染指數(shù)下降幅度最大，比2008年下降15.1%，COD則下降了18.2%。
即使如此，渭河兩岸的污染排放壓力依然很大，高耗能和高污染企業(yè)仍存在進一步擴張的可能。李孝廉對本刊記者坦言，即使在治污工作開展多年后的2009年，渭河干流水質(zhì)仍以劣五類水質(zhì)為主，屬于重度污染。
治污模式
在大規(guī)模的污染企業(yè)關(guān)停風(fēng)暴和污水處理廠建設(shè)高潮之后，陜西省開始探索新的治污模式。
2008年上半年，制定水污染補償方案、利用經(jīng)濟手段撬動各地治污積極性的想法在陜西被鄭重提出。“當(dāng)時，省領(lǐng)導(dǎo)在省政府常務(wù)會議上拍板說這個要盡快弄出來，我們正式確定開始研究制定水污染補償方案。”岳洪環(huán)告訴本刊記者。
從一開始，陜西省的《實施方案》就引來了很多爭議。質(zhì)疑者稱，嚴格說來，這個補償機制并非“補償”，而是行政處罰手段的一種“變形”而已。
西安市環(huán)保局一位官員說，生態(tài)補償機制理應(yīng)由下游地區(qū)補償上游地區(qū)，因為上游地區(qū)為了保護環(huán)境，要犧牲一定的經(jīng)濟發(fā)展權(quán)。“正如漢江水送到北京，漢江地區(qū)為了保護水源地，滿足北京的用水，在經(jīng)濟發(fā)展上做了一些讓步，很多工業(yè)不能發(fā)展，北京就應(yīng)該給予水源地沿岸一定的生態(tài)補償。”
渭河上下游的各個城市，在“誰污染了誰，誰應(yīng)該負責(zé)”這類問題上沒少“打架”。李孝廉說，過去幾年中，陜西省環(huán)保廳曾多次協(xié)調(diào)這種“因污染而起”的爭執(zhí)。
對生態(tài)補償機制有多年研究的環(huán)境保護部環(huán)境規(guī)劃院副院長王金南則對本刊記者表示，陜西省的做法同樣屬于生態(tài)補償，在河北、河南等省也有成功的先例。
例如，在全國率先嘗試全流域生態(tài)補償機制的河北省，就針對海河流域污染最重的子牙河等七個主要河流進行跨界斷面水質(zhì)目標考核，超標排污城市需繳納最多可達300萬元的“生態(tài)補償金”。
河北省實施該政策后，上游向下游排污的現(xiàn)象得以遏制。2009年，子牙河COD的平均濃度比上年下降近五成，達到2002年以來的最好水平。
“之所以會出現(xiàn)上游補償下游，或下游補償上游的不同方式，主要是由財力、監(jiān)測支持等因素制約。陜西省這種做法的好處是，可以利用經(jīng)濟約束機制來幫助水污染防治。”王金南說。
王金南認為，在流域的生態(tài)補償機制中，關(guān)鍵是上下游的責(zé)任關(guān)系界定問題，上下游都有保護生態(tài)環(huán)境的責(zé)任。“單純下游補償上游的做法還是比較單一。畢竟單向補償可能會有不公平的現(xiàn)象，所以最合理、能達到最佳效果的生態(tài)補償機制，應(yīng)該是雙向補償。”
他補充說，上下游要建立“環(huán)境責(zé)任協(xié)議”制度，“采用流域水質(zhì)水量協(xié)議的模式，下游在上游達到規(guī)定的目標時給予補償；在上游沒有達到規(guī)定目標，或者造成水污染事故的情況下，上游反過來要對下游給予補償或賠償。”
理想的狀況是，生態(tài)補償機制不能僅僅成為各省市內(nèi)部的機制，而應(yīng)跨過省界，站在整個流域的角度來做出規(guī)劃。“責(zé)任是上下游共有的，需要從全流域做出考慮。”王金南強調(diào)。
當(dāng)然，王金南認為，考慮到實際操作的難度，地方上采取“因地制宜”的方式，也值得鼓勵。
折衷方案
按照陜西省的《實施方案》，省環(huán)保廳負責(zé)組織各設(shè)區(qū)市考核斷面的水質(zhì)監(jiān)測及核定，而省水利廳負責(zé)提供考核斷面的水量數(shù)據(jù)。
但實際上，1月份渭河四個考核城市的水污染補償核算，所采用的是COD平均濃度監(jiān)測數(shù)據(jù)，并未考慮水量。
據(jù)岳洪環(huán)介紹，最先的設(shè)計構(gòu)想是利用污染物通量來計算。所謂污染物通量，指的就是污染物在水體中的排放總量，即考慮平均濃度，也考慮水量。
“單純考慮平均濃度的不合理性在于，河流一旦枯水，水量小一點的時候，濃度就上去了，這樣大家都超標了。”他解釋說。
不過，由于陜西省水利部門目前并沒有足夠的水量監(jiān)測設(shè)施，只能“退而求其次”，依據(jù)往年渭河的水量，確定一個濃度控制值。
而首批“罰單”開出之后，也有人抱怨“不公平”。此次被罰最多的西安，就認為控制指標并未考慮其在“十一五”期間經(jīng)濟總量的擴張，以及近幾年來減排和污染治理力度。
按照《實施方案》的規(guī)定，寶雞、咸陽、西安、渭南的COD平均濃度控制標準值分別為19毫克/升、61毫克/升、52毫克/升和49毫克/升。
“西安人口近千萬，GDP占全省近一半，減排力度最大，我們的排放總量卻限制得很緊，控制指標也比咸陽要低。”西安市環(huán)保局有關(guān)官員對本刊記者表示。
此外，《實施方案》規(guī)定的COD濃度控制值均未達到地表水的國家標準。畢竟，治污需要一個漫長的過程，如果現(xiàn)在就遵循地表水的國家標準，陜西很多城市都會超標。
雖然具有局限性，《實施方案》的施行依然為渭河水污染治理提供了新的契機。王金南認為，從長遠來看，只要這種嘗試克服地方政策惰性的問題，持續(xù)下去將會收到良好效果。
水量難題
常年來懸在渭河水污染治理上的“達摩克利斯之劍”，除了污染物的排放，還有水量的減少。
歷史上，渭河曾經(jīng)是重要的航道。漢唐時期，江南的糧食和其他物資都是溯黃河而上，轉(zhuǎn)渭河運入長安。即使在上世紀60年代，渭河的水量也曾有過190億立方米的輝煌記錄。
“渭河水量總體減少是不爭的事實，這對水資源治理來說是一個很大的挑戰(zhàn)。”陜西省渭河流域管理局副局長張潤民惋惜地說。實際上，渭河在中國并不是惟一水量減少的河流，黃河等多條河流的水量都在逐漸減少。
降雨量的減少，沿岸用水量的劇增，讓“母親河”不堪承受。據(jù)張潤民介紹，上世紀90年代末，渭河水量達到了歷史最低谷，不足最高紀錄的十分之一，“連船都走不了，更面臨經(jīng)常斷流的危險。”
在陜西不少人士看來，生態(tài)水的引入對于渭河而言至關(guān)重要。“沒有生態(tài)水的引入，無法從根本上解決問題。渭河已經(jīng)失去自凈能力，需要從外界調(diào)度生態(tài)水，才能稀釋這些污染，否則，就是循環(huán)污染，無法根治。”李孝廉對本刊記者說。
據(jù)陜西省水利廳測算，2010年渭河流域缺水量將達到26億立方米，2020年缺水量將達到28億立方米，供需矛盾十分突出。
在這種背景下，陜西省提出“引漢濟渭”工程，計劃每年從漢江向渭河調(diào)水15億立方米，解決關(guān)中缺水難題。
不過，即使這個浩大的工程順利推進，渭河治理問題也不可能畢其功于一役。“從長遠來看，‘引漢濟渭’工程能夠緩解渭河水污染的問題，但從中短期來看，還難以實現(xiàn)生態(tài)水引入渭河的目標。”陜西省渭河流域管理局水資源與調(diào)度處處長許新江說。
實際上，由于該工程計劃的取水地與“南水北調(diào)”中線工程的取水地重疊，其前景也還存在不確定性。
無論如何，要讓“涇渭分明”的景象重現(xiàn)，仍然有很長的路要走。
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